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新产业发展亟须细化建设用地分类

2016-03-02 09:41:31    来源: 中国国土资源报    作者:秦静

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随着产业结构的不断演化,新产业、新业态类型不断涌现,很多无法沿袭现有土地用途分类落实用地,导致难以明确项目建设用地标准,难以确定土地使用权出让年限和价格,影响相关用地政策落实和土地流转,阻碍相关产业的发展。

当前的土地利用分类尤其是建设用地分类缺乏统一的分类标准和规范,其分类结果通用性差,削弱了建设用地供应与利用数据资料的应用价值,一定程度上影响了土地利用的科学研究及其应用管理实践。为更好地发挥土地作为重要生产要素的保障作用和土地供应政策对产业和经济发展的促进作用,有必要开展建设用地分类研究。

我国目前建设用地分类标准不统一,体系较多

基于土地现状、土地供应、土地出让、土地规划、城市规划等不同角度,我国建设用地分类标准不尽统一、分类体系较多,且具有不同的法律效力。

法律条例——

《土地管理法》第四条指出“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。

1990年5月国务院发布的《城镇国有土地出让和转让条例》将土地使用权出让地类划分为12类,包括:居住用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地、工业用地、教育用地、科技用地、文化用地、卫生用地、体育用地、仓储用地、综合或者其他用地。

国家标准——

土地现状分类:《土地利用现状分类》共12个一级类,56个二级类。一级类中属于建设用地的有8项,具体为:商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地,第二次全国土地调查直接采用这一标准。

土地规划分类:《市(地)级土地利用总体规划编制规程》将建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地,这3项二级类下又分有17个三级类。在第三轮土地利用总体规划中,国土资源部要求规划基数分类与土地现状分类对应转换。

城市用地分类:《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)中,城乡用地分为建设用地和非建设用地2大类,其中,建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地。城乡居民点建设用地下的城市建设用地分为8大类、35中类、42小类。8大类包括:居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。

部门规范——

土地供应分类:根据《〈国有建设用地供应计划编制规范〉(试行)的通知》,国有建设用地分为7类,具体为:商服用地、工矿仓储用地、住宅用地(含廉租房用地、经济适用房用地、商品房用地等)、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地。

现有建设用地分类体系难以充分保障产业和经济发展

首先,部分土地用途缺失,难以从用地角度充分保障产业发展。以旅游用地为例,早在1990年出台的《城镇国有土地出让和转让条例》中,旅游用地已是12类土地用途之一,但经过几轮修订的土地现状、土地规划、土地供应、城市规划等建设用地分类体系中都没有此项用途。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,提出要“积极保障旅游业发展用地供应,积极做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作”,根据现有建设用地分类体系,只能明确出让国有建设用地并进行不动产登记的旅游用地,无法全面统计旅游用地的供应面积、结构,利用面积、结构等,无法进行旅游用地的供需预测。

其次,二产、三产用地合并统计,增加了有效实施土地调控措施难度。土地利用现状分类中“工矿仓储用地”包括工业用地、采矿用地、仓储用地,土地出让分类、城市用地分类中也都细分有“工业用地”、仓储用地,但土地供应分类中统称为“工矿仓储用地”。不同类别土地供应面积不仅是国有建设用地供应计划编制主要内容,也是国有建设用地供应结构的最终体现。根据《国民经济行业分类和代码表》,仓储业属第三产业,在建设用地供应时将工业和仓储业用地合并统计,则无法将二产用地与三产用地剥离,无法掌握不同产业的供地情况,以至较难提出有效的土地调控措施。

再次,用地分类与产业分类对应弱,难以制定促进产业发展的土地调控政策。产业的不断发展引起产业结构的动态变化,表现在土地上,就是土地利用结构的动态变化。《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》明确提出“合理安排生产性服务业用地,对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业,可按新用途办理相关手续”,《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中的节能环保产业等7项战略新兴产业也需要土地政策的大力支持。但无论是生产性服务业还是战略性新兴产业,都没有明确对应的土地用途。

《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》提出加大新产业、新业态用地支持力度,积极保障新产业发展用地,多种方式供应新产业用地,差别化保障新业态用地;也提出,国家支持发展的新产业、新业态建设项目,可按工业用途、科教用途、公用设施用途、商服用途落实用地。一是按土地出让分类落实土地用途,不能实现新产业、新业态的用地面积、布局全面统计;二是土地供应分类与土地出让分类不重合,不能涵盖这些土地用途,无法统计新产业、新业态的用地情况;三是土地用途分类过于宽泛,以工业用途为例,若按此用途对新产业、新业态进行供地,仍然无法得知传统产业与新兴产业用地差异。

另外,部门间土地分类不兼容,影响国土资源部门充分履责。土地现状分类与土地供应分类中建设用地分类远不能满足实际需要,《城市用地分类与规划建设用地标准》对建设用地分类虽细致,但又不能与前两种分类兼容,导致国土资源部门难以掌握一手土地利用与供应数据,影响充分履行部门职责。如《关于支持旅游业发展用地政策的意见》提出对“影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的‘娱乐康体用地’办理规划手续,土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定”,因土地现状、土地供应分类中缺少相应土地分类,只能依据其他分类标准办理用地手续。

值得注意的是,按地域划分土地用途,不同分类体系名词概念内涵外延不一致。与城市用地分类相比,土地利用现状、土地供应、土地出让、土地规划等用地分类不够细致,土地管理部门出台用地政策时常需参照城市用地分类标准,但城市用地分类人为地将建设用地按地域划分,导致不同土地分类体系名词概念的内涵及外延不一致。以交通用地为例,《城市用地分类与规划建设用地标准》按地域将交通用地划分为“道路与交通设施用地”与“区域交通设施用地”。在一个国家不应该存在两套并列按地域划分的土地分类系统,而城内外界线本身就很难划分并且城区已有不断扩大的趋势,只有制定一套完整的分类体系,才能满足与土地有关的各部门的管理需要。

建设用地分类细化是适应产业用地需求、制定有效土地调控政策的基础

根据产业发展与结构演化特点,建立统一、高效、明确、细致的建设用地分类体系,是主动适应产业用地需求,制定有效的土地调控政策,促进产业结构优化、经济转型升级的基础。笔者建议,应从以下几个方面着手,细化建设用地分类。

一是建设用地分类应涵盖法律法规明确规定的土地用途。对于法律明确规定的土地用途,如《土地管理法》中的“旅游用地”,《城镇国有土地出让和转让条例》中的“旅游用地、娱乐用地、教育用地、科技用地、文化用地、卫生用地、体育用地”,土地现状分类、土地供应分类、土地出让分类、土地规划分类、城市规划分类等与土地有关的建设用地分类体系都应涵盖,并可根据情况进一步细分。

二是不断兼容和统一部门间建设用地分类体系。首先,打破城市用地分类中城乡建设用地区别对待的分类现状,采取全国建设用地统一的分类标准;其次,统一不同建设用地分类体系中的名词内涵与分类,如明确城市规划分类中的“居住用地”、“商业服务业设施用地”、“道路与交通设施用地”与土地现状、土地供应分类中的“住宅用地”、“商服用地”、“交通运输用地”内涵异同,若内涵一致,则统一名词,若不一致,则进一步细分;再次,以现有不同建设用地分类体系的“并集”为基础,逐步将各个建设用地分类体系标准统一,并服务于城市规划、土地调查、土地规划和城乡地政统一管理等所有与土地有关的管理活动。城市建设与国土管理部门可根据不同的管理目的在统一的分类体系下细分,而不是各自建立不同的分类体系。

三是建立可扩展的全国统一产业用地分类体系。建议结合《国民经济行业分类和代码表》与产业发展特点,对国家支持发展的新产业、新业态建设项目,不能简单按照工业、科教、公用设施、商服等用途落实用地,应尽量细化和明确不同产业用地。同时,由国土资源部、住房和城乡建设部论证后建立的全国统一的建设用地分类体系,应针对可能会产生的不明确的土地用途预留产业用地细分端口,各地可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证明确新业态项目土地用途,续接填充到全国统一的建设用地分类体系中。

四是大量增加和细化建设用地分类。以英国国家环境局20世纪70年代拟定的国家土地利用分类体系为例,该分类体系大类15个、组78个、亚组150个、级600个,形成4个层次的分类系统,适用于规划、监测等多种目的,是相对较为完善的土地利用分类系统。目前,我国《城市用地分类与规划建设用地标准》中,城市建设用地分类末级个数最多也仅为61个。建议大量增加和细化建设用地分类,用一套土地利用分类体系适用于多项土地利用与经济活动目的。

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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