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《石油天然气工程项目用地控制指标》政策解读

2016-12-02 09:21:00    来源: 中国国土资源报    作者:国土资源部土地利用管理司 雷爱先

提要:11月23日,国土资源部正式下发《关于发布〈石油天然气工程项目用地控制指标〉的通知》(国土资规〔2016〕14号),新的《指标》将于2017年1月1日正式实施。近年来,随着经济发展和科技进步,石油天然气行业的新技术、新工艺不断涌现,国际合作不断深入,建设项目相应地有了各种新的用地需求。同时,一系列节地新政的出台,也对土地使用标准提出了新要求。

在这样的两重背景下,国土资源部牵头修订了2009年发布的《石油天然气工程项目建设用地指标》,修订后的《指标》一方面将石油天然气行业的科技创新客观地体现在用地指标中,另一方面在政策上突出控制性,对项目占用的各类用地一视同仁,实行严格的上限控制。

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为什么要在此时修订《指标》?

2009年,住房和城乡建设部与国土资源部联合组织中石油集团公司编制下发了《石油天然气工程项目建设用地指标》(建标〔2009〕7号)。旧的《指标》实施以来,在规范该类项目可研、设计和用地报批,依法合理用地等方面发挥了重要作用。然而,随着石油天然气产业新技术的应用和国家一系列节约集约用地政策的出台,出于以下四个方面的需要,有必要对2009年版《指标》进行修订。

落实节约集约用地制度,加强土地使用标准控制的需要。近年来,国土资源部制定了一系列促进节约集约用地的政策,特别是2014年的《节约集约利用土地规定》(国土资源部61号令)明确提出,国家实行建设项目用地标准控制制度,国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标等用地标准。《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)进一步提出,要健全用地控制标准,严格执行各行各业建设项目用地标准。落实上述政策要求,需要及时修订各项相关土地使用标准。

满足行业新技术、新工艺发展的需要。随着社会经济发展和科技进步,油气田采油井场、采气井场的钻井技术不断提高,目前井深已经达到7000米。据有关报道,中石化西南油气分公司在四川绵竹市开钻的一处科学探索井(“井科1井”),设计深度达8875米。新技术的普及和运用,对在石油天然气工程项目中增加新的功能分区提出了要求。而在2009版的《指标》中,油气田采油井场、采气井场井深只控制到3000米,不能完全满足现代科技水平下的建设项目需要。此外,2009版的《指标》也没有涵盖致密气、页岩气、煤层气等非常规气田(指用传统技术无法获得自然工业产量、需用新技术改善储层渗透率或流体黏度等才能经济开采、连续或准连续型聚集的天然气资源)开发建设的用地需求。修订后的《指标》扩大了覆盖面,将目前国内新增的各类油田、气田、输油气管道的建设项目用地都涵盖在内,实现了石油天然气工程项目用地的全覆盖。

有利于促进石油天然气行业的国际合作。随着石油天然气行业国际合作不断深化,天然气合作项目不断拓展,西线管道将西伯利亚开采的天然气输入我国新疆境内,东线管道经俄远东地区输送到我国东北地区。因工艺要求和国家环保标准提高,中石油建设的长距离输气管道,管径达1200毫米~1300毫米。“十三五”时期,国家将深入开展大口径高钢级管道及配套技术的研究,为长距离输气工程建设提供技术支持。而在2009年版的《指标》中,输气管道的管径最大只有800毫米。

国家对《指标》修订有明确要求。2015年,国务院安全生产委员会印发的《油气输送管道保护和安全监管职责分工》(安委〔2015〕4号)明确要求:“由国土资源部牵头,组织制定油气输送管道项目土地利用政策、措施及用地标准。”国土资源部的重点工作安排也要求2016年发布《石油天然气工程项目用地控制指标》。

修订过程

广泛收集数据,详细测算规模

2015年,国土资源部专门成立了由部土地整治中心牵头,中国石油天然气股份有限公司、石油天然气规划总院、石油勘探开发研究院、大庆油田、天然气管道工程公司、中油辽河工程公司等设计单位和技术单位专家组成的《指标》修订课题组,启动了数据资料收集整理、测算分析工作。

期间,课题组赴大庆油田、塔里木油田调研油气井场和长距离输气管道用地情况,到四川、重庆调研页岩气、高含硫天然气开采井场用地情况,取得油气田井场、站场、长距离输气管道用地的第一手资料;同时采集了中石油和中石化近5年建成投产、体现站场先进工艺水平的850多个建设项目数据,对各井场、站场、输气管道的用地规模作了详细测算。

2016年4月,课题组形成了《指标》的征求意见稿,不仅征求了省级国土资源部门的意见,同时也征求了中石油和中石化集团公司、新疆吐哈油田、西北油田、胜利油田、河南油田新疆采油厂、西部管道公司大庆油田、西南油气田、上海西气东输等项目建设单位的意见。8月底,国土资源部又在北京组织召开了专家论证会,由中科院地理所、中石油、中石化、河北省国土资源厅、新疆国土资源厅等单位专家组成的专家组,对《指标》进行了充分论证。

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修订原则

在安全生产的前提下合理用地、节约用地

2009年版的《指标》共六章,分别是总则、节约集约用地的基本规定、油田工程建设用地指标、气田工程建设用地指标、长距离输油气管道工程建设用地指标和用地指标调整。考虑到其结构较为合理,内容相对完整,因此本次修订坚持四个原则:

一是结构微调原则。在保持2009年《指标》原有结构基本不变的情况下,将第一、二章合并为一章,统称为基本规定,另外四章保持结构不变,修订后的《指标》共有五章。

二是科技创新原则。指标修订中,将我国石油天然气勘探开发的新工艺新技术对土地的需要,客观地体现在用地指标中。

三是安全生产原则。充分考虑石油天然气行业生产场所具有易燃、易爆的特点,在修订《指标》时,增加功能分区,增设场站类型,满足合理用地需要。要体现的是安全生产前提下的合理用地和节约用地,而不是就节约谈节约。

四是节约集约用地原则。“十二五”以来,为实施节约优先战略,实行最严格的节约用地制度,国土资源部下发了一系列节约集约用地政策。在2014年的61号令和119号文基础上,2015年的《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》(国土资厅发〔2015〕16号)对建设项目节约集约用地提出了一系列具体政策要求。这次对《指标》进行修订,充分体现了使用标准用地、管地、节地的最新政策。

性质与定位

既是土地管理政策,又是技术操作规范

与2009年版相比,修订后的《指标》更具广泛性、规范性和实用性。在下一步的工作实践中,管理部门和用地单位可以从三个方面来理解和把握《指标》的性质和定位。

《指标》是国土资源部制定的规范性文件。修订前的石油天然气指标更多地体现了技术标准的特点,而修订后的《指标》既是土地管理政策,又是操作规范,既有管理政策上的要求,有技术标准方面的要求;既是国土资源主管部门在用地审批、土地供应、供后监管等方面的政策依据,又是建设单位、设计单位在编制可行性研究报告、开展项目初步设计中确定项目用地规模的重要标准。

《指标》属于石油天然气工程项目用地控制性指标。《指标》于2017年1月1日实施后,各类石油天然气项目的用地规模均应控制在《指标》确定的用地规模内,不应突破其确定的用地规模上限,也就是说,《指标》实行上限控制。正因为考虑到《指标》是控制性用地指标,在修订时,其名称也作了相应调整,将2009版的《石油天然气工程项目建设用地指标》调整为现行的《石油天然气工程项目用地控制指标》,去掉了“建设”,增加了“控制”,突出控制性。

《指标》是对项目用地规模的控制,对项目占用的地类一视同仁。也就是说,建设项目用地控制指标中所指的土地,既包括农用地,也包括建设用地和未利用地。项目用地无论占用的是农用地、建设用地,还是未利用地,均应遵循本指标的控制性要求,不能超过上限控制标准,不因占用耕地或基本农田就应当少用地,不因占用建设用地或未利用地就可以多占多用。

节约集约用地政策要求更为明确

与2009年的版本相比,修订后的《指标》进一步明确了石油天然气工程项目节约集约用地的政策要求和管理要求,主要体现在三个方面:

一是明确了适用范围。《指标》主要适用于新建陆上油气田及长输管道站场工程项目。二是明确了《指标》的定位,该指标是石油天然气工程项目可行性研究、初步设计、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的基本依据和尺度,在编制石油天然气工程项目可行性研究报告,审批石油天然气工程项目用地,核发石油天然气工程项目土地划拨决定书和签订出让合同等环节,都要以《指标》为依据。三是明确了适用原则,要求该类项目建设严格执行《指标》规定的站场用地规模。确因安全生产、地貌条件、工艺技术等有特殊要求,确需超规模用地的,应规范开展建设节地评价论证。

调整功能分区,增加分档类型

油田工程用地指标

与2009年版的《指标》相比,新的《指标》对油田工程用地功能分区作了重大调整,并相应确定了新功能分区的用地规模。一是油田工程用地功能分区从原有的10个调整到13个。适应油气生产新工艺、新技术的需要,增加了钻井作业场地井场、转油放水站、调配站、二氧化碳注入站、二氧化碳液化站、三元污水处理站等6个新的站场类型。二是增加了新的分档类型。随着站场实际生产规模的扩大,钻井深度的加深,对增加站场用地指标的分档数量提出需要。因此,《指标》增加了井场、计量站、配水间、注配间、接转站、稠油计量接转站、注入站、配制站、含油污水深度处理站、集气增压站共10个类型站场的规模分档。三是调整了原有指标的用地规模。按照石油天然气行业安全生产标准SY5974-2014《钻井井场、设备、作业安全技术规程》、SY5727-2014《井下作业安全规程》要求,从安全生产需要出发,对油田工程项目中的20项指标进行了调整,提高了上限控制标准。

气田工程用地指标

新发布的《指标》在气田工程用地的功能分区上也作了重大调整。一是增加了钻井作业场地井场站场;同时,将油田工程项目用地指标内的凝析气集中处理站、凝析油铁路装车站两个站场指标调入气田指标内。二是增加了井场站场、天然气脱硫站、集气站和天然气净(处理)厂4个用地指标的分档类型。三是调整了原有指标的用地规模。对气田工程项目中的18项用地指标作了调整,提高了上限控制标准;增加了非常规气田站场。随着科技的发展和进步,致密气、页岩气开发力度逐渐加大,在此次修订中,也增加了此类非常规气田的集气站、增压站、脱水(硫)站、天然气净化(处理)厂的用地指标。

长距离输油气管道

用地指标

修订后的《指标》对长距离输油气管道用地指标作了明确规定。一是指标分原油管道站场、成品油管道站场和天然气管道站场三个类型。二是为适应天然气工艺技术发展和国家环保标准要求,将天然气管道的管径由800毫米调整为1500毫米,用地指标相应上调。三是增加了大口径天然气管道不加压首站、加压首站和中间压气站、末站和分输站、清管站、阀室、天然气站场维抢修队等6项站场的分档类型,功能分区更为合理。

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关键词: 项目用地
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