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土地政策:贯彻发展新理念 持续创新在路上

2017-02-10 09:55:00    来源: 中国国土资源报    作者:唐健 王庆日

阅读提示:当前,土地政策正在以中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念为引领,服务于供给侧结构性改革的目标,推动重点领域土地政策创新和制度改革,以保障经济发展、保护资源、维护和促进民生。2017年的土地政策将重点围绕中央提出的供给侧结构性改革任务,持续创新,促进土地利用方式和经济发展方式转变,深化土地领域的各项改革。

中国土地勘测规划院“土地政策蓝皮书”年度系列《中国土地政策研究报告(2017)》的总报告,全面评价了去年的土地政策,并对2017年即将出台的土地政策进行了展望。本期特摘录报告要点,以飨读者。

以创新理念为引领

推进重点领域土地制度改革和政策创新

进入经济新常态,国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措,对土地管理提出了更新、更高的要求。适应新常态、满足新要求,近年来土地管理围绕保发展、保资源和保权益的工作重心,以创新理念为引领,持续推进土地制度改革和政策创新,极大地提升了土地治理能力。

破解深层次问题,稳妥推进土地管理制度改革。“建立城乡统一的建设用地市场”“赋予农民更多财产权利”是中央关于深化土地管理制度提出的总目标和要求。而破解城乡二元土地制度、土地市场化配置程度低、政府和市场边界模糊等深层次问题,是实现改革目标的关键。

2016年农村土地制度改革三项试点持续稳妥推进,33个改革试点建章立制。国家层面出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,对农村集体经营性建设用地土地增值收益分配管理和使用权抵押贷款进行了规范,在关键改革环节上为试点地区指明了方向和提供了依据。

服务于改革的总体目标,2016年规划体制改革、耕地保护制度改革和不动产统一登记制度改革都得到进一步深化,“多规合一”试点得以推进,耕地占补平衡探索了新途径,不动产登记“四个统一”的要求得到进一步落实。

适应经济新常态,积极推进各项土地政策创新。稳增长、调结构、惠民生、防风险是经济新常态下中央对做好经济工作提出的基本要求。适应新常态,服务经济发展需求,2016年国土资源部及相关部委出台和创新了一系列土地政策。

土地计划管理创新:对计划指标的测算方式、下达程序、管理方式、执行监督等进行了创新和完善,使土地计划管理制度更加适应新形势的发展需求。

服务产业发展的用地政策创新:《关于支持旅游业发展用地政策的意见》《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》等文件提出,通过土地利用总体规划调整完善、优先安排计划指标保障旅游用地及农村产业辅助设施用地。

重大基础设施用地政策创新:《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》出台,完善了用地保障、用地报批、先行用地等政策。

推进城镇化建设的土地政策创新:《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》出台,提出了建立人地挂钩机制、实行建设用地“双控”行动、促进城镇低效用地再开发、推行多元化的用地供应制度、深化农村土地制度改革等多项创新政策。

以协调理念为引领

强化规划对土地利用的控制和统筹协调作用

规划是推进协调发展的重要手段,土地政策落实协调发展理念就是要按照中央关于优化国土空间开发格局的要求,进一步完善土地利用规划制度,通过解决规划之间不协调、管制能力差、区域协调机制缺乏等问题,更好地发挥规划对土地利用的控制、引导、统筹和协调作用。

完善规划计划管理,严格土地用途管制。2016年,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》实施,明确了全国及各省(区、市)调整后2020年的主要土地利用控制指标,提出了优化土地利用结构和布局的政策措施。通过规划调整完善,提升了规划的现势性、科学性与合理性,强化规划管理和用途管制。

新修订的《土地利用年度计划管理办法》公布施行,对土地利用计划的指标测算方式、指标差别化管理、指标内涵及执行监督考核等进行了创新。土地计划管理的改进,进一步理顺规划计划关系,突出了计划对规划的落实作用;实行3年滚动编制、分年度下达,提高了计划的科学性和针对性。

强化规划统筹协调,优化土地开发利用格局。充分发挥规划对土地利用的统筹、协调作用,促进各类用地布局合理,产业与用地空间协同,区域、城乡用地布局优化,是实现协调发展的基础保障。

通过规划调整完善,优化土地结构和布局:《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》明确,要结合生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的要求,优化调整建设用地结构和布局,并提出合理安排“三生”用地空间,合理调整产业用地结构,优化城乡建设用地布局等措施,促进形成合理的区域、城乡用地格局。

通过土地计划安排,统筹协调土地利用:2016年的土地利用计划安排依然坚持区别对待、有保有压的原则,服务于国家宏观经济发展目标,重点保障了基础设施建设、新型城镇化和新产业新业态、社会民生等用地需求,同时还充分发挥了土地计划对区域经济的支持作用,用地指标向贫困地区倾斜,推动了区域、城乡、产业的协调发展。

通过实施区域规划,促进区域协同发展:《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015~2020年)》围绕京津冀区域发展目标,统筹考虑区域土地利用、存在问题、发展方向,通过合理划定土地利用分区并严格管制规则,实现了区域空间开发格局的优化,促进了区域经济的协调发展。

以绿色理念为引领

完善最严格的耕地保护制度和节约用地制度

我国的耕地保护重数量、轻质量、轻生态,同时传统的外延式发展模式又导致土地利用粗放、效率低下。土地政策落实绿色发展理念就是要强化保护优先和节约优先战略,重点推进耕地保护制度和节约集约用地制度建设。按照保障粮食安全和推进生态文明建设的要求,2016年这两项制度建设更加注重管理的全方位和精细化。

数量、质量、生态“三位一体”管理,提高耕地保护的实效。2016年的土地政策在继续严控耕地数量的基础上,加大了耕地质量和生态的管护。

在数量、质量管理方面,进一步强化规划管控,要求规划调整完善要对实有耕地和基本农田进行保护,做到“应保尽保、量质并重”。永久基本农田划定要将规划确定的全国15.46亿亩基本农田保护任务落实到用途管制分区和图斑地块,实现上图入库、责任到户,确保守牢永久基本农田。

在占补平衡方面,提出了通过提质改造、补改结合落实占补平衡的创新举措。该措施的核心是通过土地整治将劣质、等级低的耕地质量提高,或者将旱地改为水田,体现了耕地保护的数、质并重要求,有利于促进高标准农田建设和农业生态环境改善。

在生态管护方面,提出了完善耕地保护补偿机制,根据土壤的生态环境状况对耕地进行分类,实施差别化管理,推行耕地轮作休耕制度,开展污染土壤的治理和修复等一系列政策措施。

规模、强度“双管齐下”,严格节约集约用地管理。实行建设用地总量和强度的“双控”是实现节约集约利用土地资源,推动生态文明建设和绿色发展的重要举措。

《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》明确了“以人定地”的建设用地规模控制措施,并从规划、计划、用地标准等方面细化了该政策。实施人地挂钩政策,一方面是对新型城镇化用地的保障,依据进城落户人口合理确定用地规模,确保用地供应;另一方面是对土地城镇化的制约,改变与人口脱节的建设用地的外延扩张、粗放利用模式,推进以人为核心的城镇化,强调人地和谐,提高土地的节约集约利用水平。

《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》明确将单位GDP地耗下降目标作为实施建设用地“双控”行动的重要抓手,提出了到2020年单位GDP地耗下降20%的建设用地使用强度控制目标,并对目标按省进行了分解。

以共享理念为引领

强化土地政策维护权益、服务民生的作用

城乡二元的土地制度下,存在城乡之间土地权利不等、配置方式不同、管制规则失灵等状况;同时区域发展不均衡,贫穷地区发展缺动力等问题,也迫切需要安排差异化的、更加精准的土地政策。2016年,国土资源部及相关部门深入贯彻共享发展理念,以保障权益、助力扶贫为抓手,以实现城乡统筹和区域均衡发展为目标,出台了一系列有针对性的政策措施。

完善改革配套措施,维护农民合法土地权益。《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定,集体经营性建设用地入市或再转让的增值收益,国家要征收20%~50%的调节金,以及调节金如何征收和使用管理等。该《办法》的出台,完善了农村土地制度改革的配套措施,为试点改革指明了方向;明确了收益与责任对等、权利与义务统一的原则;规范了集体经济组织内部的收益分配关系,维护了农民的合法权益,为国家、集体、个人共享土地增值收益提供了制度保障。

《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》从总体要求、抵押物范围、价值评估、抵押物处置、风险担保机制等方面,对推进集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作进行了规定,对显化集体土地资产、补充农村产业发展资金、提供惠农利民服务等都具有重要意义。

运用多种政策措施,助力精准扶贫精准脱贫。2016年,国土资源部出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策。在保障脱贫攻坚用地需要方面,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》提出,优先安排社会民生、脱贫攻坚发展用地。

《2016年全国土地利用计划》明确,为国家扶贫开发工作重点县每年专项安排600亩用地计划指标,并要求各省在分解下达计划时要单独列增,确保落实到重点扶贫县。用地计划指标向贫困地区倾斜,实质上是赋予了贫困地区更多的土地发展权。

在土地整治项目扶贫方面,《土地整治“十三五”规划》中明确,新增费分配和高标准基本农田建设年度补助资金下达时,要重点向贫困地区倾斜。通过资金捆绑土地整治项目扶贫,实质上是通过改变贫困地区生产生活环境,进而提升区域竞争力,激发贫困地区的后发优势,变 “输血”型扶贫模式为“造血”型模式。

在创新土地政策扶贫方面,《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出,允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地搬迁扶贫搬迁的贫困老区,将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。这实质上是扩大了指标交易的市场,改变了供需关系,建立了一个更大范围的反哺通道,更多地显化了土地级差收益,进一步释放了政策红利。

2017年,哪些土地政策值得期待

1 稳增长、调结构、惠民生用地政策

随着我国经济发展进入新常态,战略机遇期内涵发生深刻变化,经济发展将更多依靠内生动力,创新成为引领发展的第一动力。土地资源作为最重要的经济要素,其在经济发展中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变。在这种背景下,为确保经济中高速增长、结构调整迈向中高端水平,2017年的土地政策将继续着力稳增长、调结构、惠民生。

配合供给侧结构性改革,土地供应结构将进一步调整,重点支持创新驱动战略实施,保障新产业新业态和大众创业万众创新用地需求;重点支持推进新型城镇化、生态文明建设、美丽宜居乡村建设,保障其对生活性、生态性用地的需求;继续保障京津冀、长江经济带、一带一路“三大支撑带”用地计划,严禁为产能严重过剩行业项目安排新增建设用地计划。

此外,还将增加存量建设用地供应比例,严格控制新增用地,实现建设用地总量控制和减量化管理。在未来,发展用地的需求将主要通过建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发等措施来满足。

2 国土空间规划体系和用途管制制度

《生态文明体制改革总体方案》明确提出,构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

贯彻中央、国务院的要求,2017年相关部门将在总结市县“多规合一”试点成果的基础上,研究制定市县空间规划编制指引和技术规范,研究出台基于生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界的国土空间治理和管控政策,进一步健全国土空间用途管制制度。

在此基础上,整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,探索建立起包括国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级,“总体规划—专项规划—详细规划”三类的“三级+三类”空间规划编制体系,研究建立统一规范的空间规划编制机制,推进省级和重点区域空间规划试点工作。

3 耕地保护和耕地占补平衡政策

为落实中央关于严格耕地保护及生态文明建设的要求,耕地保护制度在2017年将进一步强化:推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”,形成划定成果,加强永久基本农田的特殊保护;继续依托土地整治平台大力实施高标准基本农田建设,逐步提升现有耕地质量;落实《关于健全生态保护补偿机制的意见》关于建立耕地保护补偿机制的要求,将从统筹区域横向补偿、注重对农村集体经济组织补偿等方面进一步落实耕地保护补偿政策;改进耕地保护责任目标考核办法,利用国土资源监管平台、遥感监测等信息化手段,加强对耕地保护的监督检查。

为创新耕地占补平衡政策,相关部门将出台资源匮乏省份实行国家统筹落实耕地占补平衡的办法,明确国家统筹补充耕地的条件、程序及补充耕地费用等;从统筹资源、统筹资金角度扩大补充耕地范围,允许通过实施土地整治重大工程落实国家统筹补充耕地;强调利用现有土地管理信息化手段,从区域视角加大对耕地数量、质量、生态的“三位一体”保护。

4 存量用地盘活利用政策

《国土资源“十三五”规划纲要》提出,实行建设用地总量和强度双控措施,逐步减少新增建设用地计划,控制单位国内生产总值建设用地强度。建设用地强度的控制涉及存量建设用地的结构调整、布局优化、效益提升和评价考核,将成为未来存量建设用地再开发利用政策的重点和难点。

2017年将进一步推进历史遗留工矿废弃地复垦试点,稳妥推进低丘缓坡等未利用土地综合开发;从强化产业准入、用地标准、灵活运用供地方式,盘活历史遗留低效闲置工业用地;明确闲置土地认定标准和程序,加快闲置土地处置;制定地上地下空间开发利用管理规范,推进建设用地多功能立体开发和复合利用;结合农村土地制度改革三项试点,积极探索创新集体存量建设用地市场调节机制,促进节约集约用地。

5 持续推进土地领域各项改革

2017年,相关部门将进一步统筹协调推进农村改革试点,加强部门协同,强化改革的协同性和耦合性,提高改革的系统性和完整性,形成改革合力,集中攻坚;重点开展农村土地制度改革试点经验总结评估,深入提炼经验做法,形成可复制、可推广的改革成果,按照立法与改革同步推进、相向而行的要求,推动相关法律法规修订。

此外,2017年不动产统一登记将实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”,进一步推进农村房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记,并适时启动自然资源资产统一确权登记试点工作。

自然资源管理制度改革将进一步推进。加快推进所有自然生态空间统一确权登记,制定自然资源统一确权登记办法;建立权责明确的自然资源产权体系,制定全民所有自然资源资产有偿出让制度方案;构建以空间规划为基础,以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,制定自然生态空间用途管制办法,将用途管制扩大到所有自然生态空间。

(作者单位:中国土地勘测规划院)

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