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不动产登记,完善政策再攻坚

2017-04-07 09:41:06    来源: 中国国土资源报    作者:黄志凌 李琪

阅读提示:2017年是实现不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的决战年,将以“完善规范和平台接入”为重点,着力解决新情况、新问题,力争年底前所有市县全部接入国家级信息平台,全面实现“四统一”。过去的一年,全国不动产登记工作基础不断夯实,全面实现了“发新停旧”,基本形成了以《物权法》为统领,《不动产登记暂行条例》为核心,《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范(试行)》等规章规范为配套支撑的体系。今年,不动产登记制度推进实施需要解决哪些问题,又该如何进一步完善相应的政策?本期请有关研究人员就此进行分析与建言。

不动产登记制度体系框架基本形成

《不动产登记暂行条例实施细则》发布实施以来,不动产统一登记工作在登记依据、登记簿册、登记机构、登记平台“四统一”方面取得了全面进展。

不动产登记的政策依据最初只有《物权法》中的几个条款,而到2016年已形成了调查、登记、颁证、数据库及信息平台等全方位、全系统的技术指南。其中,《不动产登记暂行条例实施细则》《关于印发〈不动产登记操作规范(试行)〉的通知》《关于做好不动产登记信息管理基础平台接入工作的函》《关于加快推进地籍区(子区)划分工作的通知》等文件陆续颁布,对不动产登记的基本原则、程序、内容、各种登记的审核要点和登记资料的管理等进行了全面细化规范,最大限度地压缩了登记机构的自由裁量空间,也规范了登记行为,避免了可能产生的错误。这些文件从规范登记行为入手细化登记程序,对申请、受理、查验查看、公告、登簿、颁证、补证等各环节进行了详细规定;对预告登记、异议登记、更正登记、查封登记等适用情况,以及需要提交的材料和登记具体事项进行了明确规定;对信息平台建设进行了总体部署,完成了信息平台的顶层设计和国家级平台的开发。此外,还对不动产登记资料的查询、保护和利用进行了细化,体现了依法依规查询,保障权利人信息的原则。

与之相对应,全国各地纷纷制定了本地区的政策规定及技术指南。比如《北京市不动产权籍调查方案》《天津市不动产登记条例》《浙江省不动产登记工作规则(试行)》陆续印发,广东省制定了有关登记资料移交的办法……从中央到地方,从调查登记到信息系统建设,从法律法规到标准规范,不动产登记政策体现出层次分明、内容全面、形式多样的特点,不动产登记政策体系已基本形成。

同时,不动产登记信息平台建设也在稳步推进。全国162个地市州盟、1265个县市区旗完成不动产登记数据整合;全国1700多个县(市、区)顺利接入国家级不动产登记信息管理基础平台,4个直辖市及河北、江苏、浙江、广西等省(区)率先实现市县接入范围全覆盖。

除登记技术指南之外,有关登记收费等相关政策也逐步完善。各地在完成职责机构整合,开展不动产权利登记之后,应如何收费、执行什么标准一直是登记机构极为关心的问题。2016年7月12日,财政部、国家发展改革委印发了《关于不动产登记收费有关政策问题的通知》明确了收费的内容,即哪些登记可以收费。通知规定了缴纳方为登记申请人、收费机构为具体承担登记的机构,为县级以上地方不动产登记机构(其中涉及国务院重点林区和中央国家机关的,由国土资源部负责登记收费)。此外,还明确了收费单位为按件定额收取,以不动产登记申请人按该通知所列的收费事项提出登记申请并完成一次登记的为一件。通知的出台,及时指导了各地规范开展不动产登记工作,实现不动产统一登记便民利民、为民服务的宗旨。

为了确保各项政策有效落实,2016年10月~12月,国土资源部组织督查组对工作进展缓慢或难度较大的省份进行督查。督查组根据督查情况提出工作不力或不作为地区清单和建议问责名单,并逐一列明事实和理由,报部审定后,形成专项督查情况报告,按程序报送国务院,同时抄送省级人民政府。

不动产登记配套法规政策尚须完善

当前,我国不动产登记核心法制体系已基本形成,但不动产登记涉及经济、法律、社会生活的各方面,现有法律法规政策体系仍不能完全满足工作的需要。笔者在此重点就窗口建设、档案管理、错误赔偿机制、信息平台建设、人员及机构资质管理等配套制度的构建进行分析与探讨。

有些地方在职责机构整合时,多是利用原有场地和原有人员建设窗口,没有充分认识到登记窗口建设不合理可能存在的隐患。如窗口设计与业务流程不匹配,会导致群众办理不动产登记证时仍要跑许多部门,或往返多次;窗口数量设置与实际业务量不匹配,会影响工作进度;窗口工作人员业务素质不高或服务意识不强,可能会出现登记错误或瑕疵,直接影响权利人对行政机关的满意度。对此,应当将登记窗口建设作为一项系统工程,要从环境、流程、业务量、与相关部门交接的便利性、从业人员要求等全面建设。在窗口建设方面,一些地方做了有益的尝试,如无锡市的《“四全”服务窗口公共服务规范》等。但是,国家层面尚没有对窗口建设的总要求,不利于登记业务便捷、高效、规范地开展。

同时,有关不动产登记档案的管理办法还存在缺位。不动产权籍档案资料是调查、登记过程中形成的能证明权利人合法拥有不动产权利的具有保存价值的资料,包括调查过程中形成的权籍调查表及权属界线协议书等,登记过程中形成的申请书、审批表、登记簿、相应的地籍图、宗地草图等,以及《不动产权籍调查技术方案(试行)》《不动产登记操作规范(试行)》中要求的相关图、表、册、人民法院的判决、生效的遗嘱等。档案材料是不动产登记权利来源和归属的证明,特别是不动产登记簿,具有十分重要的保存意义。现有的不动产登记资料从产生来源看,包括从原登记部门移交来的登记资料和原有的土地登记资料。随着信息技术的发展,不动产登记档案的形式也从纸质转向电子介质的影像或数据资料。实施统一登记,完成资料移交后就要对档案的接收、存放、管理、利用、保管、安保等各方面都有明确的规定。北京、山东等一些地方编制了有关不动产登记档案的管理办法,而在国家层面的相关规定还缺位,还需要根据《档案法》《档案法实施细则》及相关法律法规,借鉴国外及地方经验,及时制定有关不动产登记资料管理制度。

由于登记业务种类繁多,申请材料千差万别,再加上统一登记后相当一段时间内,登记人员对其他部门登记资料的情况不熟悉,难免会出现失误造成登记错误。《物权法》《不动产登记暂行条例》等都规定了登记机构登记错误给他人造成损害,或当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的,应当赔偿;因不动产登记机构人员主观故意、滥用职权、玩忽职守的造成登记错误的,依法承担赔偿责任等。然而这些规定,相对还比较原则性。而我国目前还没有专门针对登记错误的预案,对于一些问题还没有明确的政策规定,一旦发生登记错误可能会措手不及。比如:如何界定属于给他人造成损害的登记错误的情况,如何判定登记人员是否尽到了审慎审查的责任,发生错误后是否需要赔偿,赔偿的性质是国家赔偿还是建立赔偿金制度等问题,应当尽早开展相关研究,尽快出台指导性意见。

按不动产登记信息平台总体方案设计,2017年底将基本覆盖全国2800多个县,信息平台建设已成为不动产登记工作的重点和难点。一方面,历史登记资料清理与信息整合难度大,很多需要人工处理。在分散登记情况下,各类不动产权调查登记采用了不同的标准,即便是同一类不动产的登记资料也因地域不同或年代不同而有别。因此,历史资料的整合需要一个较长的时间。另一方面,信息平台建设管理和更新维护技术性强,需要操作人员具备登记业务、地理信息系统、数据库管理、网络工程等多方面的专业技术。当前我国地市级以下登记机构人员具有相应专业水平的技术人员数量尚不能满足需求。

在实施统一登记之前,各类不动产在调查、测量、登记及交易等环节都有社会中介机构。土地管理部门有土地调查员、土地登记代理人,测绘部门有注册测绘师,房屋管理部门有房地产经纪人等。在登记机构内部也有相应的人员资质规定,也有土地登记持证上岗制度、房屋登记官制度等。不动产登记业务量大,技术性强,不动产登记机构职责整合之后,应该对中介人员资质及中介机构整合出台指导性意见,充分发挥社会中介机构的力量,并建立相应的资质认定机制。

下一步政策制定应关注五个方面

当前,不动产物权体系及其权属争议调处机制仍须进一步完善。尤其是要重点解决人们对地上地下空间利用如何确权登记,自然资源产权如何确权及统一登记等疑难问题;对于分散登记情况下产生的争议或遗留问题应尽早出台有关权属争议调处办法并建立相应调处机制。同时,权籍调查及登记的相关标准及技术规范仍须规范,如不动产单元的划分与设定,房屋等建筑物、构筑物的落幢落宗,运用无人机、解析法等不同技术方法开展权籍调查的标准规范等都缺乏完善的标准。眼下,尽管有《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范(试行)》等一系列规范性要求,但短期内操作人员难以一下子熟练掌握。对此,应当在原土地登记成果资料规范化检查的基础上进一步完善,建立不动产登记规范化检查相关制度。

针对上述问题,笔者认为,在全面完成职责机构整合、市县级实现颁新停旧之后,不动产登记下一步的政策制定应重点关注以下方面:

首先,进一步扩大国家级不动产登记信息管理基础平台的接入,基本建成覆盖全国的信息平台实现数据互通共享。重点推进全国不动产登记数据整合建库汇交,建立全国不动产登记数据库,完善数据实时更新机制,满足各级不动产登记机构登记业务办理和共享查询需要,逐步实现信息共享交换服务和信息依法查询服务。

其次,加快开展土地承包经营权登记交接的研究,包括现有登记成果的交接,相关技术标准的制定等。应选取已完成土地承包经营权登记的地方为统一登记试点,开展登记交接的有关工作,并及时总结经验、制定政策。同时,要加快与有关部门研究制定国务院确定的重点国有林区、国务院批准项目用海用岛以及中央国家机关不动产登记操作规范,探索开展自然资源产权统一确权登记的模式。

再次,在核心框架已完全面成的基础上,进一步完善不动产登记法规政策及技术标准。一方面,进一步深入土地产权制度改革研究,梳理不动产权利体系,开展同一宗地、同一宗海上各类不动产权利关系的梳理,制定相应确权规定并明确各类权利之间的相互关系。另一方面,尽快出台不动产权属争议调查处理规定,建立不动产权属争议调解预案。建议由各不动产权属管理部门联合成立权属仲裁委员会,对各类不动产权属争议案例进行调处。此外,尽快出台不动产权籍调查标准、不动产单元设定与代码编制标准等技术标准,加快出台不动产权籍调查收费方式及标准、不动产登记信息查询及保护规定等。

最后,进一步深入开展农村不动产权籍调查。推动房地一体的农村集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记颁证进一步开展,探索农村地区的房屋、土地、承包权、林权等实行一体化调查的工作模式,及时总结地方先进经验并完善相关规定,有步骤、有计划地全面推进农村不动产权籍调查确权登记颁证工作。

此外,还应尽快研究制定不动产权籍调查与登记机构与人员资质的管理政策,规范中介机构管理的政策机制,建立登记错误赔偿金、档案资料管理等一系列登记保障机制,确保不动产统一登记顺畅运行。

(作者单位: 中国土地勘测规划院)

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关键词: 不动产登记
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