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特色小城镇,用地保障凸显特色

2017-05-15 10:30:00    来源: 中国国土资源报    作者:张杨江 平程鹏

【阅读提示】《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》提出,要通过规划引导、市场运作,将具有特色资源、区位优势的小城镇,培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。近两年来,特色小城镇建设从概念到迅速实施,已经体现在地方政府的具体行动中。去年7月多部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出到2020年培育1000个左右特色小镇的目标;今年全国两会期间,特色小城镇建设又被首次写入政府工作报告。作为促进城市新一轮发展的新型动力源,小城镇建设目标明确,意义重大,已经在全国形成了热潮。

与此同时,随着小城镇建设进程的推进,如何防止“一哄而上”盲目造镇,如何坚持以产业为主导科学规划用地,如何坚持节约集约原则,防止圈地扩张搞开发,也成为具体工作中关注和研究的重点。本文重点从优化用地管理、坚守资源保护底线等角度,对小城镇建设用地保障进行了思考。

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优先保障用地,各地有奖励也有规范

特色小城镇主要是指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇建设需要拓展空间。不少省市都出台了相应的指导意见,各地在建设空间和用地指标上均给予了适度倾斜,对重大项目、重要基础设施、重点民生工程和符合小镇主导产业的项目及时保障用地。

浙江省:对纳入省重点培育特色小城镇创建名单的对象,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%给予配套奖励,其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类小镇按60%给予配套奖励,对3年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。

河北省:土地计划指标统筹支持特色小城镇建设。支持建设特色小城镇的市、县(市、区)开展城乡建设用地增减挂钩试点,连片特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县,在优先保障农民安置和生产发展用地的前提下,可将部分节余指标用于特色小城镇。在全省农村全面开展“两改一清一拆”(改造城中村和永久保留村,改造危旧住宅,清垃圾杂物、庭院和残垣断壁,拆除违章建筑等)行动,建立健全全省统一的土地占补平衡和增减挂钩指标库,供需双方在省级平台对接交易,盘活存量土地资源。

天津市:特色小城镇规划建设要求按照节约集约用地的原则,充分利用存量建设用地,确需新增建设用地的,由各区带项目申请办理农用地转用土地征收手续。凡属特色产业聚集程度高、辐射带动作用强,具有高端高质的行业龙头企业集群的项目,经认定,土地利用计划指标予以安排;对如期完成年度规划目标任务的,市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。

山东省:各地要求结合土地利用总体规划调整完善工作,将特色小城镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内。特色小城镇建设要求按照节约集约用地的要求,充分利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标一定比例给予奖励;对连续2年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。各地在分配新增建设用地指标时要积极支持特色小城镇创建。

湖北省:从2017年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标用以支持建设(属于21个省级“四化同步”示范乡镇的除外)。各地要结合城乡规划修编和土地利用总体规划调整完善工作,优先保障特色小(城)镇建设用地。

陕西省:分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇200亩城乡建设增减挂钩用地指标。成效显著的地市级重点镇奖励600万元和600亩用地指标。

福建省:优先满足特色小城镇用地需求,对每个特色小城镇各安排100亩用地指标,新增建设用地计划予以倾斜支持。在符合相关规划和不改变现有工业用地用途的前提下,对工矿厂房、仓储用房进行改建、扩建及利用地下空间提高容积率的,可不再补缴土地价款差额。符合条件的建设项目优先列入省重点建设项目。

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优化用地管理,规划引领“以图管地”

当前,有些地方特色小城镇建设出现一哄而上、大干快上的倾向,难免出现“千镇一面”现象。反映在用地上,各地特色小城镇遍地开花,会导致特色小城镇过多、过滥又无特色,同时造成土地资源的浪费。优化特色小城镇建设用地管理,对国土资源管理部门提出了更高要求。

“多规合一”应当成为特色小城镇建设的前置条件,确立土地利用总体规划的龙头地位,真正“以规划制图,以图管地”。各专项规划(如城镇规划、乡村规划、交通、水利规划等)都应符合土地利用总体规划,并做好与土地利用总体规划的衔接协调工作,做到村镇一级“多规合一”,统筹安排各类建设项目用地规模和布局,优先保障特色小城镇建设用地。特色小镇建设项目用地必须符合土地利用总体规划,在规划确定的建设预留地内选址,解决项目用地及时报征的问题。同时,严格控制占用耕地,坚持节约集约用地,在不占用基本农田的前提下,对用地项目打捆安排。例如:云南省保山市在特色小城镇建设中,始终围绕“产业向园区集中,农民向城镇社区集中,土地向适度规模集约经营集中”的要求,以乡镇为主体,依托各特色小镇独特的资源优势,突出规划引领,指导乡镇建设。该市高标准编制省级特色小镇总体规划,市、县区、乡镇各级狠抓镇乡规划体系修改完善工作,坚持规划引领,实现新一轮镇乡规划的全覆盖。

特色小城镇的建设与发展聚焦于特色产业和新兴产业,符合产业用地政策指引。国土资源部在《产业用地政策实施工作指引》中明确对产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的,要优先安排用地计划指标。地方各级国土资源主管部门在编制下达土地利用计划时,要根据国家产业政策和当地产业发展情况,统筹安排用地计划指标,确保符合产业政策的项目用地,促进产业健康协调发展。因此,特色小城镇建设要结合产业发展需求优化用地供应。

一方面,合理编制供应计划,有序提高供地速度和质量。在科学分析土地出让成熟度和可行性基础上,合理编制土地供应计划,缩短供地时间。对于基础设施和公共服务设施项目用地,在立项审批、选址之初就应给予充分的支持,可采取优先放行的方式予以供地,推动项目用地落实到位并尽快建成。对于经营性用地特别是房地产项目,应当尽量基于市场波动前提调整供地政策确保房地产平稳发展,这样有利于吸引高端人才和高端产业。

另一方面,探索实行分期供地和土地预留制度。按照“一次约定、规划预留、分期供地”的原则,根据项目建设周期及功能布局,在不影响项目整体建设的前提下,对拟定项目分期供地。这样,不仅可以减轻用地单位短期内的土地成本压力,还能让有限的指标得到充分利用,实现最大的综合效益。同时,优化调整不同区域和地块的开发时序,引导特色产业和新兴产业的快速集聚,根据市场行情安排好供地时序,提升特色小城镇自身的竞争力和吸引力,吸纳高端企业入驻并实现产业转型与升级优化。

此外,优先使用存量建设用地,避免因土地转用及征收审批、征地拆迁等前期工作周期过长影响项目落地。在完成项目用地报批后,国土资源部门要为重点项目从用地指标落实、农转用审批、招拍挂供地到颁发国有土地使用权证,实行全程跟踪服务,打通服务用地单位的“最后一公里”。

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突出产业小镇特色,坚守资源保护底线

特色小城镇建设是一个复杂的综合性问题,需要多部门联动,厘清政府、市场和企业关系,坚持以市场为主导的特色小城镇培育建设发展理念。一方面,特色小城镇建设要突出企业主体地位,引入龙头企业带动特色产业发展,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,并以项目化的运作形式来实现。另一方面,要强化政府的服务和引导功能,在组织规划编制、加强政策制定、完善配套基础设施、挖掘历史文化内涵、保护生态环境等方面发挥更好的作用。

以统筹带联动,优化政策保障。政府应当统领全局当好引导者的角色,合理引导具有一定规模的组织、企业等加入到特色小城镇建设过程中来。目前,特色小城镇建设的政策支持主要着眼于土地和财政两个方面,地方政府还可以探索其他方面政策支持的可能性,如建立健全的资金保障机制、创新特色小城镇后期的业态招商机制、创新特色小城镇居民招入的机制等。

坚守用地底线,保护生态资源。特色小城镇建设要始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,着力加强土地数量、质量、生态“三位一体”保护,注重资源生态环境保护,最大限度地保护生态用地,促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的土地保护新格局。特色小城镇建设要重视存量建设用地的潜力挖掘和新增建设用地的集约利用,统筹地上地下空间开发,推进建设用地多功能立体开发和复合利用。以特色小城镇现有用地结构为基础进行适度调整来降低改造成本和保持历史原貌,对新增建设用地的开发实施节约集约的高标准管控。在特色产业打造的过程中,始终将加强资源保护和打造良好生态环境放在重要位置,探索建立相应的污染处理设施,推动形成符合特色产业要求的良性绿色产业链。

多重评价标准,优胜劣汰有竞争。从目前对于特色小城镇的相关评价体系来看,已经比较完备和完善,但是评价标准过于简单。大体上要求特色小城镇原则上3年内要完成固定资产投资大约50亿元 (不包括住宅和商业综合体项目),旅游产业类特色小城镇要按3A级景区的标准建设。建议在后续的评价中,针对不同类型的特色小城镇可以设置不同的评价标准,通过设置多重标准,更为科学地对特色小城镇进行年度考核。与此同时,实施优胜劣汰的动态管理机制,将年度实际考核结果作为实施激励约束机制的重要标准,创建形成对未达标者淘汰、对优胜者激励的竞争机制。

“特”字当先,推广试点经验。特色小城镇的建设重点着眼于“特”,关键在于能否挖掘地方产业特色,能否通过招商引资将企业的发展与地方产业特色相结合。因此,如何打造具有不同产业特色和不同规模的特色小城镇,将成为特色小城镇可否成为经济发展引擎的关键所在。一些特色小城镇建设为当地经济发展带来了新的活动,可以在总结各试点的建设经验的基础之上,将有益模式推广到全国各地,以便于各地区根据当地产业结构特点和区域经济社会发展状况,推进特色小城镇的建设。

(作者单位:首都经济贸易大学,武汉大学)

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