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土储债:开正门 严监控

2017-07-05 14:22:30    来源: 中国国土资源报    作者:阎炎

有媒体报道,土地储备专项债券的额度,已随2017年分地区地方政府专项债务限额下达给了地方政府。

土地储备专项债券是政府性基金收入项目分类发行的第一个专项债券。财政部、国土资源部《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》一经发布,就引来各方关注。按照现行规定,地方政府不得再向银行举借土地储备贷款, 为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券的方式;同时,地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台偿债资金来源。

大规模向银行贷款的日子终结了,地方政府“经营”城市的方式将发生怎样的改变?有债务,就有风险相伴。新“问世”的土储债,如何抵御金融风险?

这些年,高企的地方政府债务会否引发系统性金融风险,即使总体风险可控,是否有局部问题,一直是热议焦点;“地方债”作为舆论热词,热度居高不下。然而,如果咬文嚼字的话,地方政府本不应有债:2015年《预算法》修订前,我国的政府债券仅限于中央政府债券(即“国债”),除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行债券。

如此,2014年年末15.4万亿元地方政府负有偿还责任的债务又是从何而来?国际金融危机后,近10年来整个社会都经历了一个杠杆率不断上升的过程,其中地方政府的各种显性和隐性债务增长较为明显。2014年末的这一数字与2013年6月相比增长41.3%,而2010年底只有约6.7万亿元。地方政府虽然不得开列赤字,但确需筹措资金,例如:地块收储阶段需要政府出手“做熟生地”,实现“五通一平”“七通一平”等等。而绕道借债的办法,就是成立实际由地方政府掌控的独立法人公司,注入土地等资产作为抵押从银行获取贷款,此外它们还通过发行债券、信托产品乃至“建设—移交(BT)”模式、城市发展基金等多种方式融资。

这类融资平台发行的城投债,曾被人们称之为“准市政债”。现在,地方政府与融资平台剥离,允许地方政府自行发债,被形象地称之为“堵偏门”“开正门”。

过去绕道“偏门”举债的弊病很多。有些地方依靠平台融资后,再将资金全部或部分转移,挪作他用,平台的风险由此不断累积;部分城市出现了违规抵押土地融资的情况,例如给集体土地核发国有土地使用权证用于抵押融资;未履行土地出让、划拨等供地程序,就向平台供地并登记等等。

夹缠不清的“准市政债”走了,走“正门”的专项债券来了。土储债与原先的平台融资相比,最大的优势在于其发行和使用严格对应到项目,在发债前就充分考虑了稳定的预期偿债资金来源。相比此前平台先融资进行一级开发、土地出让收入返还、支出收入不匹配的往来款模式,现金流清晰了,债权债务关系更为明确。

那么,稳定的预期偿债资金如何保障?值得留意的是,土储债的发行与偿还主体是省级政府,市县须通过省级政府发债并予以转贷;债券额度的确定,经由财政部、省级政府、国土资源部门多层审核。表面看,市县获取资金受的限制不少,中央对地方债的管控全面加强了,实质上,层层把关为的是在放开发债权限的同时,最大程度上避免基层地方政府债务无节制扩张。

原先,媒体总以“迷局”“迷雾”为题谈论融资平台的地方债。如今“迷雾”散去,阳光下稳定的融资工具,将为地方政府的土地储备提供的是长久可靠的资金来源。

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