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江苏省苏州市加强国土资源管理工作纪实

2017-06-19 14:58:00    来源: 中国国土资源报    作者:江苏省苏州市国土资源局

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江苏苏州地处太湖流域,是著名的“鱼米之乡”和长江三角洲地区重要的历史文化名城、风景旅游城市,是江苏省乃至全国的经济大市。在8848平方公里的大地上,不仅积淀了2500多年的悠久历史文化,还承载了改革开放以来的经济社会快速发展成果。近年来,面对经济发展新常态,苏州市按照“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的要求,大力推进土地利用方式转变,深化国土资源保护和管理制度机制创新,多项工作走在了全省、全国前列。在耕地保护、节约集约、多规融合、不动产统一登记以及生态国土建设等方面,探索出有自身特色、可复制、可推广的创新经验和实践成果。

打造“1450”体系,优化国土空间布局

“1450”规划体系,即1个中心城市、4个副中心城市和50个中心镇的城镇空间体系。近年来,苏州市充分发挥既有优势,加快土地管理制度创新步伐,通过两界划定、“三优三保”等多种方式,积极探索“多规合一”方法和路径。

以两界划定推动中心城区建设。2014年下半年,国土资源部和住建部、国土资源部和农业部先后将苏州市列入全国首批14个划定城市开发边界和划定城市周边永久基本农田(以下简称“两界划定”)试点城市。为此,苏州市以两界划定为契机,按照“土地规划定规模布局,城市规划定功能结构”原则,在中心城区范围探索实施城市规划和土地利用总体规划“两规合一”,建立统一的用地分类、操作平台和坐标系统,形成两界划定成果,为全面实现“多规合一”积累了经验,提供了实践成果。

以示范试点引领副中心城市建设。2014年5月,江苏省委、省政府印发《关于全面推进节约集约用地的意见》,提出选择部分市、县开展“多规合一”试点。同年7月,江苏省国土资源厅正式将张家港和常熟两个副中心城市列入全省首批“多规合一”试点。经过两年试点,两地“多规合一”实践探索取得了初步成效。张家港市划定了城镇开发边界,对原有城市规划进行减量瘦身,城市建设总规模核减了41平方公里,形成了统一目标体系、统一空间目标、统一数据平台“三个一”成果。常熟市以“美丽常熟”城市空间发展战略规划研究为引领,开展城乡空间规划和土地利用总体规划一张图整合,形成了一张蓝图、一张表格、一个平台、一套机制“四个一”成果。

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2016年10月25日,江苏省国土资源厅厅长李侃桢调研苏州市国土资源管理工作。

以“三优三保”覆盖中心镇。苏州市建设用地规模较大,且其中66%分布在镇村两级,布局较为零散,土地闲置、低效利用现象较为突出,具有较大的盘活潜力。由于多规分立等原因,造成存量土地经盘活后难以用于中心镇建设,乡镇盘活存量土地的积极性也受到了限制。为此,苏州市创新提出“三优三保”工作思路,即“优化建设用地空间布局保障发展,优化农业用地结构布局保护耕地,优化镇村居住用地布局保护权益”,得到了国土资源部和江苏省政府、省国土资源厅的大力支持,“三优三保”工作方案于2015年获批实施。苏州市借助“三优三保”试点政策,积极探索中心镇“多规合一”路径和方法,划定城镇开发边界、基本农田保护区(线)、生态保护线“三线”,优化生活、生产、生态“三生”空间,充分调动基层盘活存量土地的积极性。截至目前,全市50个中心镇已有30个启动了“三优三保”专项行动,其中省政府已批准14个中心镇“三优三保”专项规划,形成镇域“多规合一”成果。

采用“三位一体”模式,筑牢耕地保护红线

苏州市始终把耕地保护作为必须坚守的“生命线”,高度重视耕地和基本农田保护工作,结合城乡一体化改革,在耕地和基本农田保护方面进行了积极的探索和实践,从制度、行动、方法三个方面实现了“三位一体”化管理。

出台政策,从制度上强化耕地保护。近年来,苏州市政府将耕地和基本农田保护提高到“生态文明新高地、农业发展新空间、节约集约新平台”的战略高度,陆续出台了《市政府关于加强“四个百万亩”用地长效管理的实施意见》《苏州市湿地保护条例》《关于调整完善生态补偿政策的意见》《苏州市生态补偿条例》,开创性地把永久性水稻田纳入具有特殊保护价值的人工湿地加以保护,同时加大耕地和基本农田保护的补偿力度,牢牢守住耕地和基本农田保护红线,保护战略生态资源。

压实责任,从行动上践行耕地保护。苏州市委、市政府将耕地和基本农田保护列为全市一项重点工作,建立起市、县、乡三级耕地保护责任网络体系,层层签订耕地保护目标和基本农田保护目标责任书,明确保护目标,构建起“一把手”负总责,具体工作专人负责的工作机制。大力推进土地综合整治,实现耕地占补平衡。严格遵循“建设用地总量不增加,耕地总量不减少、质量有提升,农民利益不受损”的原则,坚持“先垦后用”,先行安置被征地农民,积极稳妥实施城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦试点,助力苏州城乡统筹综合配套改革试点建设。

探索创新,从方法上优化耕地保护。为充分保护和利用江南水乡宝贵的耕作层土壤资源,苏州市在全省率先出台了《苏州市占用耕地耕作层剥离和再利用工作实施办法》和《关于加快推动占用耕地耕作层剥离和再利用工作的意见》,提高补充耕地质量,提高耕地综合利用水平。截至目前,张家港市累计剥离耕作层土壤约3万立方米,用于近1万亩高标准农田建设。同时,苏州大力创新监管方式,强化耕地保护监管。充分利用“慧眼守土”、卫星遥感、执法巡查、网络信息、群众举报等手段,健全违法用地行为发现机制,实现了对违法用地行为“发现在初始、解决在萌芽”。

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2017年6月1日,苏州市委副书记、代市长李亚平,市委常委、常务副市长王翔等调研苏州市国土资源局“放管服”工作。 

实施“全周期标准化”管控,着力提升用地效能

在苏州,一宗建设用地从“项目准入”“指标分配”开始,每年均需接受节约集约用地考核管控,如果涉及低效闲置,则将进入“退出程序”,全周期均有明确的“体检”标准。通过建立建设用地全程监管的“完整链条”,从源头提高了节约集约用地的质量和效率。

建立“准入标准”,实行“双控制度”。实行差别化的用地管理举措,新增的建设用地优先用于保障重大基础设施、民生工程、战略性新兴产业和现代服务业发展。严把建设用地准入关,切实提高项目用地准入门槛。坚持实行规划指标和投资强度“双控”制度,投资低于5000万元的项目不予单独供地,工业项目容积率不得低于0.8,其他规划用地指标严格按照《江苏省建设用地指标》实施管控。积极引导和支持企业在原用地范围内增资扩建,鼓励达不到单独供地的中小微企业进驻高标准厂房。

制定“指标分配标准”,实行盘存配增机制。对新增建设用地计划、规划流量、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和耕地占补平衡5项土地指标,在市(区)范围内实行统筹有偿使用制度,对基础设施和民生项目、工业项目、三产项目使用指标分别制定使用标准。在对盘活存量建设用地、城镇低效建设用地再开发和消化利用批而未供土地实施考核的基础上,将把盘活存量建设用地等情况纳入土地利用计划分配因素,进一步完善“盘存配增”机制,充分调动了基层盘活存量建设用地的积极性。

严格“考核标准”,落实节约集约用地要求。多年来,苏州市不断强化土地节约集约利用考核,从控制增量、盘活存量两个方面,量化建设用地供地比例、单位建设用地对GDP和财政收入贡献率等考核指标,科学合理反映各县级市、区节约集约用地水平,并对考核排名靠前的地区给予一定奖励。“十二五”期间,全市单位GDP建设用地占用面积年均下降6.3%,2015年降至每亿元260亩;单位建设用地GDP产出年均增长9.2%,2015年亩均达38.4万元;建设用地亩均公共财政预算收入年增长12.2%,达每亩4.13万元;存量土地供地率连续多年保持在50%以上。2013年,李克强总理专门作出重要批示——“江苏省苏州市盘活存量建设用地,促进土地节约集约利用取得明显成效”。

探索“多维度用地”机制,全面挖掘节地潜力

坚持以用为先,从土地资源的时间、空间、用途等多个利用维度出发,深挖节约集约潜力、统筹提高用地效能。在具体实践中,苏州市加大政府引导力度,充分发挥企业的积极性,逐步建立以资源要素市场配置为重点的正向激励和反向倒逼机制,促进产业转型升级。

实行弹性出让,从“时间”维度提升用地效能。2016年至今,苏州市探索推行工业用地供地方式改革,实行工业用地弹性年期出让和先租后让,逐步建立工业用地全生命周期管理制度,降低企业用地成本,提高资源配置效率和水平。张家港市作为工业用地弹性年期出让试点,对新增工业、仓储用地采取“6+24”分阶段方式出让,为全面推行工业用地供地方式改革奠定了实践基础。

推行立体开发,从“空间”维度提升集约水平。鼓励和引导市场主体进行地下空间综合开发,对利用自有存量建设用地实行自行改造,新增地下空间建筑面积不超过项目总计建筑面积50%的,不再增补土地出让金。结合轨道交通建设,探索实践土地立体综合开发模式,将轨道交通2号线地上空间与上盖周边地块用于建设车辆段用房、地上停车场和住宅,相当于造地40万平方米;工业园区正在建设的“苏州中心”项目,将打造立体化城市空间,构筑多层次交通系统,建成整体开发地下空间和集约利用土地的示范性标杆。

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2016年1月5日,时任苏州市常务副市长周伟强(现任苏州市政协主席)调研市不动产统一登记工作。

推进转型升级,从“用途”维度提高土地承载能力。大力实施低效建设用地再开发,从土地“用途”维度出发,着力实现从“地尽其用”到“地优其用”。今年5月,苏州市政府发布《关于促进低效建设用地再开发提升土地综合利用水平的实施意见》,鼓励各类主体通过更新改造、集中开发、业态调整、政府回购、协议置换等多种方式实施低效建设用地再开发,明确低效建设用地再开发可通过协议方式办理用地手续。通过充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,引导存量低效资源加速“新陈代谢”,助推产业结构转型升级,促进城市建设“再焕新颜”。

推进“控量增效”供地,保障市场健康发展

近年来,苏州市大力推进土地管理制度改革和创新,紧紧围绕提升“有效供给”能力、实现土地供应“控量增效”。通过供地精准化、差别化、阳光化“三化”同步,将土地要素与真实需求精确对接,充分发挥土地供应政策在房地产市场中的调控作用,有力促进了全市土地市场稳定健康有序发展。

根据市场需求力求“精准化供地”。苏州市充分发挥土地储备的“蓄水池”作用,通过统筹收储开发,实现入库量与供应量的双向精准调节。早在2001年,苏州便建立了土地储备制度、经营性用地招拍挂出让制度,以市场需求确定年度供地计划,并按照年度供地计划的3倍确定土地储备计划。通过土地有序储备和供应,促进了房地产市场健康平稳发展。

坚持以“差别化供地”调控土地市场。苏州市以控地价、稳房价为原则,充分发挥土地供应在房地产市场中的宏观调控作用。通过实施差别化供地政策,对保障性安居工程实行应保尽保。2002年,苏州市在全国率先启动“定销商品房”工程,即由政府主导,将确定销售价格、套型面积的商品住宅定向销售给拆迁安置人员,定销房建设由社会资本参与,土地出让采用“限房价、竞地价”的方式。2015年,面对房地产市场持续升温态势,苏州各级国土资源部门积极应对、主动作为,通过加大住宅用地供应规模、强化土地市场信息披露、合理设定土地市场指导价和调整竞价规则等一系列措施,有效遏制房价过快上涨,有力维护了房地产市场平稳发展。

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苏州市太湖新城商业广场地下空间开发,中轴大道鸟瞰剖面图。   

结合“互联网+”实现“阳光化供地”。 2016年,苏州市全面实行国有建设用地使用权公开出让网上交易,标志着全市经营性用地出让由“线下”转为“线上”,实现了国有土地使用权出让从传统市场向数字化市场的变革,地块出让不再需要举牌竞价,点点鼠标就可完成“秒杀”。网上交易时代的来临,为土地供应营造了更加公开、公平、公正的市场环境。从网上交易成交情况来看,开发商参与竞价的积极性较高,竞价更加公开透明,便于政府部门、社会公众、媒体多元合力监督。

强化“双向发力”部署,优化不动产登记服务

2015年9月底,苏州市完成市、县两级职责机构整合,并在当年年底组建了苏州市不动产登记中心。2016年1月5日,市区率先颁发第一本不动产权证;2016年6月底,全市实现了不动产统一登记全覆盖。截至目前,全市共颁发不动产权证书105万余本、证明43万余份,发证量全省第一,占全省总量的25%,形成了运行顺畅、衔接高效的工作机制。

面向相关部门强化对接,稳步推进登记成果共享应用,努力践行“数据多跑路、群众少跑腿”。目前,已与28家银行以及住建、税务、纪委、法院、检察院等部门进行了信息共享对接,通过专网,依法、免费提供登记信息自助查询服务,切实保障交易安全,维护群众合法权益。在继承等转移登记中引导群众主动办理继承、受遗赠公证,试点开展政府购买公证服务,即相关公证费用由不动产登记部门支付,而无需群众支付。这一举措充分发挥公证机构的优势,降低登记机构的风险,提高工作效率,减少矛盾纠纷的发生,给老百姓带来最大的便利和实惠。

面向广大群众优化服务,为群众服务切实做到“想其所想、排忧解难”,为企业服务切实做到“急其所急、提速增效”。对因入学报名急需办证等原因的,开通绿色通道,不增加任何费用。针对实体经济企业不动产登记实行5个工作日办结制度。出台《苏州市国土资源局关于进一步规范不动产登记有关问题的通知》,进一步精简材料,规范不动产登记行为。全面推进不动产交易、纳税、登记集成,实现“一窗受理,集成服务”,办事群众只排一次队,只提交一份材料,住建、地税、国土部门实行资料共享、分别归档,贴心服务,使广大群众有更多的获得感。

在改革开放30多年的历程中,苏州市国土资源部门积累了丰富的用地管地经验,为经济社会发展提供了有力的资源保障。如今,在新征程中,苏州国土人按照“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的工作定位,以“责任落实年”活动为抓手,以强烈的政治责任感和使命感,在改革中创新,在创新中发展,实现新跨越,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

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