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精准扶贫的“绣花”功夫如何下?

2017-03-17 11:12:00    来源: 中国国土资源报    作者:

编者按:今年全国两会,习近平总书记先后到多个代表团参加审议,脱贫攻坚是每次都绕不开的话题。他强调,“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退,全过程都要精准,有的需要下一番‘绣花’功夫”。

脱贫攻坚,离不开国土资源的保障。国土资源部近年来翻箱倒柜、倾囊相助,出台了一系列超常规、含金量高的支持政策。围绕充分释放国土资源扶贫政策效能,国家土地督察机构积极开展督导调研,帮助地方精准查找问题,有效补齐短板,用好用活用足国土资源扶贫政策,给百姓带来更多“获得感”。本期选取湖南、甘肃两地(湖南是习近平总书记首次提出精准扶贫理念的地方,甘肃贫困程度之深在全国也属典型),看国土资源政策如何助力精准扶贫。

针对湖南贫困地区旅游资源丰富的特点,武汉督察局督导调研建议——

多渠引水打好用地政策“组合拳”

崔岩 杭邦明 陈汉江 李振斌 邓凡

2013年11月3日,习近平总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县视察时首次提出“精准扶贫”这一理念。立足“精准”,湖南省近年来多渠道开凿脱贫路。2016年,全省减少贫困人口125万,居全国首位。

贫困地区与旅游资源密集区高度重合,是湖南省的一大特点。国土资源部近年来也出台系列政策,积极支持扶贫开发、易地扶贫搬迁和旅游产业统筹发展,这些政策对精准脱贫发挥了重要作用。国家土地督察武汉局近期对政策落实情况进行了督导调研,引导湖南省多渠引水,充分挖掘政策潜力,促进政策开花结果。

扶贫开发用地需求大

湖南省贫困地区和贫困人口较多,全省有2个集中连片特殊困难地区、51个国家和省级扶贫工作重点县、8000个贫困村、596万建档立卡人口。产业扶贫、基础设施建设、易地扶贫搬迁及旅游扶贫,都离不开土地支撑。

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重要环节。湖南省“十三五”期间将完成近80万贫困人口的搬迁任务,总投入达480亿元。易地搬迁采取集中与分散相结合的安置方式,分散安置户均用地面积不得超过法律规定,集中安置人均建筑面积一般不超过25平方米,再加上相关配套设施建设,保守测算,仅易地扶贫搬迁一项,用地需求就在3万亩以上。相较于“十二五”期间5万人搬迁任务,用地需求“井喷式”增长不可避免。

另一方面,湖南省旅游业发展增速较快且潜力巨大。“十二五”期间,全省旅游总收入由2010年的1425.8亿元增长到2015年的3712.9亿元,增长160.4%。截至2016年9月,湖南省通过旅游扶贫,带动从业人员超过6万,越来越多的贫困群众通过参与旅游业实现了脱贫。“十三五”期间,湖南省旅游业规模将进一步扩大,用地需求也将进一步增加。

为有效保障扶贫开发用地,近年来,湖南省出台了《关于加强国土资源管理支持武陵山罗霄山等地区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》等一系列支持政策,明确多项具体措施。

湖南省将易地扶贫搬迁和危房改造工作全面纳入市县土地利用总体规划调整完善工作,所在市(州)、县(市)搬迁安置用地指标无法平衡的,由省国土资源厅直接追加。优化审批程序,扶贫开发所需的新增建设用地计划指标,由省级直接兜底,实报实销,应保尽保。同时,将易地扶贫搬迁工作纳入城乡建设用地增减挂钩,由省国土资源厅直接安排挂钩指标,直接审批挂钩方案,直接验收项目工程。

对于旅游业发展用地,湖南省注重分类管理,游客集散服务中心、停车场、广场等需要建设永久性设施的,办理土地征转手续;自然景观,如林地、园地、丹霞地貌区域的山地等,由景区管理机构或当地政府与土地权利人(乡、村、组)依法办理土地租赁或流转手续。同时,促进旅游新业态发展,张家界市对利用耕地进行体验式农耕旅游项目开发的,在不破坏耕地的前提下给予土地承包经营权流转政策支持。

政策落地存在制约因素

武汉督察局调研发现,虽然湖南省高度重视,积极推进各项政策落地,但也存在一些问题,影响了政策有效实施。

增减挂钩政策未用好用活,政策效力没有显现。增减挂钩政策实施以来,湖南省执行国家下达增减挂钩指标率为71.32%,张家界、怀化、娄底、湘西四地共获批增减挂钩实施方案20个,均为2014年以前批准。国土资源部去年出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》以来,四地均没有申报新的增减挂钩实施方案。

退出和空闲村庄建设用地未充分利用。湖南省村庄建设用地总量多,增减挂钩政策运用潜力也大。如果将“十三五”时期计划实施搬迁的80万群众退出的宅基地全部复垦,可增加耕地33.79万亩。以怀化市芷江易地扶贫搬迁县城集中安置区为例,项目共安置1199人,用地面积50亩,以全市2015年人均村庄建设用地208.08平方米计算,这些安置人口可退出村庄建设用地374.25亩,运用增减挂钩政策可节约土地324.25亩。但当地没有利用这些已退出的村庄建设用地开展增减挂钩,忽视了这些可以“点土成金、变废为宝”的资源。

旅游用地政策落地存在难题。旅游项目用地大多不在建设用地范围内,导致项目用地调规难、报批难。尤其是景区内亭、台、栈道等设施用地分布较为零散,且景区范围内相关项目建设位置难以一次确定到位,在规划阶段难以实现项目精确布局,从而可能因项目规划问题导致设施无法落地。规划的制约也加剧了旅游业发展中违法用地行为的发生,如张家界市永定区近三年来计划开发的旅游项目约53个,用地规模超过1.05万亩,但这些项目全部不符合土地利用总体规划。

此外,新业态发展存在政策瓶颈。由于农村宅基地“一户一宅”、面积标准的限制,在乡村旅游尤其是民俗客栈建设中,农民房屋超面积部分无法办理权证,影响了投资方资本运作与消防等手续的办理。同时,乡村旅游中,农民住房在“自住”向“经营”转换时,原有住房用于经营,由于生产生活需要再建房屋,导致“一户多宅”现象较普遍。

统筹整合实现政策效能倍增

贫困地区与旅游资源密集区高度重合,是湖南推进扶贫开发与旅游业发展用地政策落地的优势。武汉督察局建议,统筹国土资源部出台的相关政策,打好政策组合拳,就可能达到“一石二鸟”的效果,实现政策效能的倍增。湖南省在扶贫开发与旅游业发展中只有注重规划,打好基础,转变思路,用好政策,才能有效破解难题。

注重做好规划,夯实政策实施基础。湖南省大部分地区特别是贫困地区均没有编制村庄布点规划,现行乡镇土地利用总体规划编制时也没有合理安排村庄建设用地,导致编制增减挂钩实施方案时往往因不符合规划难以组卷。旅游景点与旅游业发展也大多分布在“圈外”,项目落地往往受到制约。应找准切入点,注重乡镇规划、村庄布点规划这些基础性工程,以更好的包容性与预见性对接扶贫产业发展、旅游业发展和易地扶贫搬迁。

鼓励内部挖潜,破解规模与指标限制难题。湖南省部分城市城乡建设用地规模已接近“天花板”,如张家界市城乡建设用地规模甚至难以满足旅游业用地这一项的需求。全省新增建设用地补充耕地剩余指标不足,耕地占补平衡难以为继。破解这些难题,需要以用好用活用足减挂钩政策为抓手,聚焦贫困地区“可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”这一超常规政策,做好村庄复垦,实现增加用地指标但不占建设用地规模与新增建设用地计划指标、不需耕地占补平衡的效果,也为扶贫开发、旅游业发展提供坚实的用地保障。同时,可以适当缩减大中城市年度新增建设用地计划指标,如此既可减少新增建设用地占用耕地,又可倒逼经济较发达地区购买贫困地区增减挂钩节余指标,推动扶贫开发用地政策落地。

注重政策整合,统筹易地扶贫搬迁和旅游业发展。基于湖南省贫困地区与旅游资源密集区高度重合的特点,以及易地搬迁集中安置、乡村旅游发展、传统村落保护均存在较大需求甚至相互交织的现实,可结合国土资源部在土地整治、地灾防治、移民搬迁等方面的政策做好相关工作,将增减挂钩政策与建设用地布局调整结合,从拆旧建新、布局调整、指标支撑上对易地扶贫搬迁、古城与传统村落保护改造、乡村旅游发展给予保障。

贫困面积大、程度深的甘肃如何用好国土资源政策拔掉穷根,西安督察局建议——

精准发力充分激活政策效能

建社妮

甘肃属西部欠发达省份,截至2015年底,全省有贫困人口288.5万,贫困发生率14.2%,全国排名第二位,“苦瘠甲于天下”说的就是陇原这片土地。习近平总书记在甘肃省定西市考察时曾指出,甘肃贫困面大、贫困程度深在全国都是典型的,贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上,加快建设幸福美好新甘肃。

围绕脱贫攻坚,甘肃省国土资源部门“以非常之策落实非常之举”,出台了一系列支持政策。国家土地督察西安局近期对甘肃省土地整治、城乡建设用地增减挂钩、地灾防治等工作开展专题督导调研,全面了解国土资源政策在精准扶贫工作中的执行情况、取得的成效及存在的问题。

贫困面积大、程度深,国土资源扶贫政策惠泽民生

由于自然、地理、历史等原因,长期以来,甘肃省主要经济指标和城乡居民收入在全国排名靠后,全省86个县(市、区)中,有58个分属国家扶贫开发六盘山片区、秦巴山片区和藏区“三大片区”。

甘肃省国土资源部门将保障贫困地区用地指标、开展土地综合整治、易地扶贫搬迁、地灾避险搬迁、低丘缓坡试点、城乡建设用地增减挂钩等作为主要抓手,全力助推脱贫攻坚。

统筹安排用地计划指标,保障扶贫项目用地需求。2011年以来,甘肃省共安排贫困地区用地计划指标77.93万亩,批准用地面积56.56万亩,优先保障贫困地区项目用地需求,修改调整72个市县的土地利用总体规划,涉及土地面积35.39万亩,为脱贫攻坚项目开辟了绿色通道。

实行差别化用地政策,确保扶贫项目顺利实施。优先将贫困村庄特别是实施易地扶贫搬迁的村庄纳入城乡建设用地增减挂钩项目,允许贫困地区增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用,拆旧区复垦增加的多余耕地指标允许通过市场有偿转让。在做好安置补偿的前提下,允许易地扶贫搬迁项目先行使用土地。

加大土地整治投入,改善群众生产生活条件。甘肃省专门编制了《精准扶贫土地整治规划》,“十二五”以来,累计向75个贫困县投入扶持资金70.46亿元,实施高标准农田建设项目1256个,建设规模591.7万亩,新增耕地37.31万亩,完成梯田建设174万亩。同时,探索完善社会资本投入、农民参与的土地整治模式,增加农民收入。

以甘肃东部百万亩土地整治重大工程项目为例,项目涉及4个市、22个县(区),总投资27.28亿元,建设规模148.62万亩,可新增耕地20.7万亩,今年将全面完成。项目实施后,耕地质量平均提高1~2个等别,亩均增产粮食50~100公斤,70多万人受益,年人均纯收入增加500元以上。

支持贫困地区开展地灾防治和避险搬迁,切实保障群众生命财产安全。2012年以来,甘肃省累计向75个贫困县投入地灾防治专项扶持资金30.56亿元,安排治理项目230个,实施197个隐患点搬迁避让,惠及5.17万人。对贫困地区受地灾威胁群众实施搬迁避让,每户给予4万元补助。重点实施的舟曲26个地灾治理工程,涉及综合治理和监测预警两类共8项,安排项目资金8.5亿元。

探索开展城乡建设用地增减挂钩试点,破解脱贫攻坚用地、资金难题。兰州、庆阳、平凉等地将增减挂钩项目区与连片特困地区相结合,通过移民搬迁帮助贫困群众从根本上摆脱了自然条件差、交通不便、生活水平差等诸多不利条件,为增减挂钩项目区搬迁群众提供了新的生活空间。

自然条件、基础薄弱等因素制约,政策效能仍待挖潜

“国家对农村贫困户危房改造补助标准为1.15万元/户,即使群众大量投工投劳,建房最低造价也在1000元/平方米左右,按‘三人以上户建筑面积不小于人均13平方米’标准计算,单户至少需建房资金4万元,对于山区群众特别是建档立卡贫困户是一笔很大的支出,很容易产生新的债务而导致新的贫困。”督导调研中,基层国土人也不避讳脱贫工作中存在的难题。

由于自然条件限制、基础薄弱等原因,贫困地区在落实国土资源支持扶贫开发政策中仍面临不少问题和困难。

基础设施欠账多,资金缺口大。全国人大代表、甘肃省委书记王三运近日在甘肃代表团开放日上坦言,基础设施是脱贫的一大难题,甘肃省山大沟深,交通不便,贫困地区离市场中心远,富民产业市场化、规模化不足,比如村民生产的中草药,附加值很高,但只能卖原料。以定西市为例,全市还有1.8万公里村组道路没有硬化,大多数村道路条件较差,极大地限制了农产品运输,直接影响了农民脱贫致富。

增减挂钩等政策效应不明显,急需激活。甘肃省城乡建设用地增减挂钩试点工作推进较慢,国土资源部下达的挂钩周转指标使用率仅40.2%,挂钩节余指标尚未开展交易。究其原因,一是易地扶贫搬迁农村居民点多位于山高坡陡、地灾易发地区,拆旧居民点复垦难度大,复垦耕地质量不高,后续管护利用难度大;二是贫困面广、贫困程度深,2015年以来全省新增建设用地指标节余6.22万亩,占下达总量的34%,各市州基本不需要购买节余挂钩周转指标。

扶贫开发项目与易地搬迁选址,有些地区难以避开基本农田。甘肃省贫困地区山高地少,地势相对平坦地区多数耕地已划为基本农田,全省人均保护耕地2.92亩、人均保护基本农田2.26亩,远高于全国耕地1.47亩、基本农田1.13亩的平均水平。扶贫开发项目和易地扶贫搬迁安置点选址要综合考虑避让地灾、尊重村民意愿和满足长远发展需求等实际,占用基本农田问题难以解决。

对症下药,啃下脱贫攻坚“硬骨头”

目前,甘肃省还有6220个贫困村,这是今后脱贫工作中最难啃的“硬骨头”。针对督导调研过程中发现的国土资源政策扶贫执行中存在的问题和困难,西安督察局建议,应立足实际,精准发力,充分释放政策效能,确保落地生根、开花结果。

加大转移支付和对口援助力度,解决资金不足问题。甘肃省经济发展缓慢,承担的耕地保护、基本农田保护任务却很重。从发展的机会成本、边际效益上讲,应给予适当补偿;而东部发达地区省份耕地保有量低,基本农田保护率低,应实行对口转移支付,这样既体现了响应中央号召对贫困地区的帮扶,又体现了发展的区域性协调。

加快调整完善贫困地区土地利用总体规划,在建设用地及基本农田保护方面给予特殊政策。指导贫困地区根据脱贫攻坚工作规划,充分考虑贫困地区脱贫攻坚工作实际和土地利用状况,客观、科学地评估测算贫困地区建设发展用地需求。在此基础上,指导贫困地区及时调整完善土地利用总体规划,适度扩大用地空间。在规划修编过程中,结合基本农田划定工作,因地制宜做好各类用地布局,有效保障扶贫项目落地。对经可行性论证确需占用基本农田的易地扶贫搬迁项目,可由省政府审批土地利用总体规划调整方案和基本农田补划方案,确保项目落地。

允许增减挂钩节余指标、占补平衡指标在对口扶贫省份定向流动,为贫困地区聚集扶贫资金。2015年,甘肃省节余增减挂钩指标2.88万亩,可用于占补平衡指标30多万亩。因此,应充分考虑贫困地区实际,落实习近平总书记在“东西部扶贫协作座谈会”上的讲话精神,落实《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求,将甘肃省贫困地区增减挂钩和占补平衡节余指标纳入国家统筹,向直辖市或给予对口帮扶的地区流转,这样既可以缓解东部对口支援城市用地指标紧张问题,又可以为贫困地区易地扶贫搬迁提供资金支持。

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