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降成本,土地政策如何发力?

2017-05-26 09:28:55    来源: 中国国土资源报    作者:刘士春

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降成本,是中央提出的“三去一降一补”五大任务之一。近年来,我国经济长期赖以发展的生产要素低成本发生了根本性变化,土地、税费、人工、能源等企业生产成本的增加,使以比较优势和后发优势为主的“投资拉动型”和“出口导向型”发展模式难以为继。因此,降低生产成本,减轻企业负担,激发市场活力,成为当前经济工作的重要内容。

今年以来,国家土地督察济南局对山东省降成本土地政策执行情况开展了集中督察调研,了解地方在完善“降成本”土地政策保障体系、降低土地审批供应制度性成本等方面的探索,重点跟踪地方在政策落实与实际操作方面存在的困难与问题。

从土地供应、地价管理等方面发力降成本

《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》对降低企业用地成本,尤其是工业企业用地成本作了专门部署,国土资源部也出台了相关政策。济南督察局督察发现,各地积极出台措施,从创新土地供应、地价管理制度等方面,帮助企业降低用地成本。

完善“降成本”土地政策保障体系。国家在“降成本”土地政策方面有一系列原则性要求,督察发现,山东省认真贯彻落实并结合自身实际,创新制定有关政策,确保企业发展合理用地需求得到满足。不少地区专门针对国有建设用地使用权出让下发意见,全省逐步构建起符合地方实际的“降成本”配套用地政策和制度体系。

完善基准地价评估等基础体系。基准地价是土地成本的基础,各地通过完善基准地价评估体系,大幅降低了用地企业的准入门槛,促进了新产业新业态发展和城市地下空间的开发利用。例如:济南市新增公共管理与公共服务用地价格修正体系,明确了新兴产业用地评估依据;临沂市对地下空间土地用途评估地价作了差别化的政策规定。

降低土地审批供应制度性成本。为降低隐性成本和制度性成本,临沂市实行审管分离、集中审批,将供地审批事项全部纳入市政府行政审批大厅统一受理、集中审批,提高了行政审批效率。桓台市创新服务模式,建立土地审批供应绿色通道,从项目预审到项目供地实现“一条龙”全程服务。滕州市重点抓好审批提速、指标统筹和规划保障三条主线,推动建设项目落地加速。

切实降低供应环节用地成本。山东省结合一般工业项目生命周期,缩短工业供地出让年限,实施弹性年期出让、先租后让等相结合的方式供地。济南、临沂、菏泽以弹性年期出让方式供应土地的,结合产业生命周期,按照20~50年确定出让年期,减少企业用地成本近40%左右。淄博市对符合规划、不改变用途的现有工业用地,使用地下地上空间提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款。

设法降低新兴等产业用地成本。各地加大对新产业、新业态等用地需求的支持力度,菏泽市对符合规定的新产业工业项目用地仍按工业用途管理;高唐县对非营利性养老机构采取划拨土地的方式供地,对光伏等新能源新业态优先保障用地指标;郓城县对使用荒山、荒地、荒滩的旅游项目减免相关费用;临沂市确定物流仓储用地参照工业用地政策执行,大幅降低了物流仓储用地成本。

政策落实与实际操作存在困难

从督察调研情况看,各地在降低企业用地成本方面取得了明显的成效,但在政策落实与实际操作中仍存在一些困难和问题。

降低用地成本缺乏具体操作措施。目前,国家、省尚未制定明确、全面的降低用地成本的政策和措施。国务院印发的《降低实体经济企业成本工作方案》提出,完善土地供应制度,降低企业用地成本。《中共山东省委山东省人民政府关于深入推进供给侧结构性改革的实施意见》对盘活土地资源提出明确意见。总体来看,国家和省出台的政策宏观性强、指导性强、原则性强,且均设有一定的前置条件和约束因素,各地在把握落实的尺度上存在不小差异,个别地方还存在消极观望思想。

降低用地成本政策空间不大。工业用地出让实行全国最低限价制度,造成降低用地成本的政策空间很小。目前,实体经济企业用地成本费用包括征地补偿安置费、地上附着物补偿、社保费、新增土地有偿使用费和耕地开垦费。问卷调查显示,企业用地每亩平均成本约14.5万元(不含使用土地储备指标或增减挂钩指标的费用),不少县区工业用地出让最低限价低于14.5万元,一些地方工业用地执行最低限价出让,政府收益不仅不存在,甚至出现“倒贴”现象。不少地方政府负责人表示,当前形势下工业企业用地成本下降空间非常有限。

降低用地成本手段单一。督察发现,各地出台的可操作性、便于实施的降低用地政策集中于土地供应环节,如鼓励长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等新型供地方式等,这些政策手段相对单一,且缺乏统一、规范的操作细则。从实施情况看,由于租赁、弹性出让、分期供地等方式在抵押、融资、合作、转让方面存在诸多局限,多数企业并无申请意愿。地方在实施过程中发现,一些企业前期愿意采取弹性年期出让,但仔细核算成本收益后,认为采取最长年限盈利空间更大,往往又倾向于以最长年期的出让方式获得国有建设用地使用权。

降成本配套政策还不完善。土地利用涉及转、征、供、用等环节,审批周期长导致用地审批制度性成本较高,但由于制度性障碍,这部分成本降低难度很大。企业在土地征收阶段存在一定盲目性,因企业选址变化等原因,造成土地在实施征收后无法供应,并长期处于空闲状态无法利用,客观上增加了土地成本。此外,一些新产业、新业态项目用地类型在《土地利用现状分类》中没有明确定义,规划部门给出的规划条件在文件中也无直接对应类型,国土资源部门在确定供地用途时缺乏直接依据,导致无法为项目确定最低用地成本。

打好“组合拳”助推实体经济发展

根据对山东省各地督察调研情况研判,济南督察局建议,围绕供给侧结构性改革总目标,打好细化政策措施、提高供地效率“组合拳”,促进实体经济发展,引导产业转型升级。

对降成本土地政策细化分类。为更好地达到企业用地降成本效果,同时避免造成土地出让过程中国有资产流失,建议在制定降成本土地政策时,不仅要加强顶层设计,从国家和省级层面制定具体政策和措施,也要细化分类,以便于基层操作,更好地落实降成本土地政策。

实施工业用地预招拍挂制度。在按国家有关规定办理土地征转用手续时,进行预招标拍卖挂牌出让,待征转用地批准后,正式签订《国有建设用地使用权出让合同》。预招拍挂制度可以提前确定用地意向人,进而在一定程度上确保土地征收后及时供地,提高供地效率,降低企业用地成本。

适当减少各项基金提取比例。保障企业项目用地的一个前提,是保障原土地权利人特别是被征地集体经济组织和农民的合法权益。因此,在用地成本相关费用中,有关征地补偿费用、社保基金等相关费用不能降低,建议可以通过适当减少或降低企业项目用地在供地过程中各项基金提取比例的方式实现降成本。

加快探索差别化奖励约束政策。扶持企业发展,降低用地成本只是一个方面。对于发展前景好的企业,可以通过在后期缴纳的税费中逐年返还其前期缴纳的部分土地费用,用于扶持企业发展。有条件的地方可采取征收土地使用税和设立闲置低效用地盘活专项资金等方式,制定相应激励和约束措施。

形成降成本土地政策执行合力。降低用地成本涉及多个部门,建议尽快形成推进供给侧改革的组织保障,建立协商机制,加强信息沟通,统一思想认识,明确各主体职责,防止问题和矛盾相互转嫁。

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