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日本2009年农地制度改革的经验和启示

2016-06-14 14:30:00    来源: 中国土地    作者:李立辉

中国和日本同处东亚,现代化进程中有许多相似之处。如较为接近的资源禀赋结构,较为丰富的劳动力资源,低于世界平均水平的人均资源拥有量等。在极为稀缺的耕地资源要素约束下,日本农业实现了集约、高效发展。这个过程中,日本完善的土地法律体系、灵活的土地管理手段、适应不同经济发展阶段所需的土地管理政策等一整套土地管理体系发挥了重要的作用。因此,研究基于类似的人地关系背景下的日本土地制度和土地政策的发展,对我国土地制度改革有重要的借鉴意义。

2009年农地改革的主要背景

日本土地流转的政策取向呈“集中—分散—集中”的总体规律。1952年日本《农地法》的颁布,是为了适应土地稀缺、劳动力要素丰富的资源禀赋现状和土地节约型农业技术类型的要求,日本通过政策调整,形成了以小规模农场经营为主的相对分散的农业规模结构;之后随着经济持续增长和工业化的巨大成功,劳动力价格提升,劳动节约型需求受到刺激,扩大经营规模成为要素配置的驱动潜力,土地政策再次趋于集中,并通过一系列制度性调整,使土地以租赁形式集中到具有企业家精神的土地所有者手中。进入21世纪之后,日本土地抛荒激增,农村疏化和生产规模扩大不力同时并存,与之伴随的是经营者断层和农业的萎缩,为了破解上述困境,日本政府只能激励非土地所有者和农业法人以外的主体进入农业经营 ,2009年6月新《农地法》正式实施。进一步解决“人与地”的关系问题,是这次土地制度和政策调整的主要目标。

日本农地制度改革措施及实施效果

本次《农地法》修改的主要目标,在于通过建立新型的“人与地”关系提高土地的利用效率。由于日本农业劳动者的高龄化和农业劳动者代际传递出现断层,导致了原本土地资源稀缺的日本出现耕地弃耕抛荒的低效利用模式。为此,新《农地法》放宽了对农地租赁主体的管制条件,调整与农地租赁相关的政策,改变了以往仅允许农村土地所有者或者农业生产法人利用农地从事生产活动的规定,从而推动农业生产法人以外的企业法人直接参与到农业生产经营活动中来。农业生产者的多元化,减缓甚至消除了重要的优良耕作区弃耕抛荒现象。

对农地租赁主体的限制放松,实质上降低了进入农业经营的法律门槛。除了放宽进入农地利用的主体资格的限制,日本政府还对土地流转实施补贴,如给予土地流转转出户补贴以 推动“不在地主”名下的土地进入生产领域。日本的农业补贴门类和额度繁多,但是都是基于农产品价格直接支持和农业生产投入补贴,而涉及土地流转的补贴,这是首次。一些土地持有者,因为已经在城市扎根,完全离开了农业产业,但是又从父母手中继承了土地,成为不愿意亲自从事农业生产的“不在地主”。同时,由于日本工业化和城市化的巨大成功,土地一旦有机会改变用途,将获得高额利润,潜在的巨大收益,这也使土地所有者对于转出土地态度谨慎。对于农业的长期发展来说,地力投资是重要的且投资周期较长。土地改良的时间有可能长达10年或者数十年,对于职业农民来说,长期地力投资意味着对土地使用权的长期稳定预期,而土地所有者则面临改变土地用途的潜在诱惑,因此参与农地流转的激励不足。改革后的政策采取给予一定补贴的方式鼓励这一类土地所有者转出自己的土地,目的在于鼓励土地集中,扩大职业农民的经营规模,提高土地利用的效率。享受了补贴的所有者应该让出土地的经营权给予中介机构,通过中介机构转给租入者,土地所有者无权选择出租对象。这些土地出租补贴政策激励了兼业化、小型化的农业经营模式转向专业化和规模化的经营模式,并通过一系列制度性调整,使土地集中到具有企业家精神的专职农民手中。除此之外,日本政府还对土地连片经营的耕作方式给予补贴,激励土地所有者或者产权使用者扩大土地经营规模。这些措施在实施两到三年后收到了较好成效,根据日本农林水产省的统计,这些措施大大减缓了耕地抛荒的增速,稳定了耕地面积。

改革的经验和启示

2009年的日本农地制度改革,是一场通过建立新型的“人地”关系——非农人口和企业法人参与农业生产,旨在促进农地有效利用的土地利用制度变革,是一种积极主动的土地管理措施。1952年的《农地法》颁布至今,数十年间先后被7次修改,每次修改都对日本农业经济发展产生了重大影响,对国家经济产生了巨大的推动力。

农地利用管制制度是国家层面国土利用体系的一个至关重要的组成部分,日本依托完善的土地规划体系、严格的农地保障制度和高效的土地开发复垦效率,在经济发展的不同历史阶段,能适应人地关系的动态变迁,满足由于经济发展带来的各种生产要素报酬递增的内在要求,通过不断的调整和完善土地管理政策,间接调控了农业经营主体的主体范围和土地经营规模,取得了促进农业乃至整体经济的发展、集约利用土地的良好的效果。

在经济高速发展背景下,日本政府通过国土综合开发规划、利用规划和城市规划等成熟完善的规划体系,以及特殊的土地利用区划等管理方式,采取不同手段、不同力度的政策引导土地合理、高效利用,实现了土地利用集约化、合理化的宏观目标。此外,土地信息数据库的建立、地价公示、税收、补贴等多样的经济手段与土地法律体系的配合,也实现了对土地利用方式和模式的有效政策引导。

当前,中国经济高速发展,在城市化、工业化快速推进的过程中,在培育新型农业经营主体,提高农业经营规模以提高农业竞争力的宏观背景下,对政府土地管理目标的多元化和土地管理的科学性提出了更高的要求。借鉴日本土地管理的经验,运用经济、行政、法律、技术等多重政策手段和工具,因地制宜、因时制宜,逐步规范和完善土地立法,制定详细的土地规划,严格执行农地保护政策,夯实农业发展的资源基础,引导合理的农业用地规模和集约的利用水平,配合中国宏观经济发展的整体趋势,就能避免市场机制下土地资源利用的盲目性,实现土地资源高效利用和生态、经济双重可持续的农业现代化。

(作者就读于湖南农业大学)

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