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德国生态账户制度对我国生态文明建设的启示

2016-09-28 15:03:27    来源: 中国土地    作者:张宁

欧洲许多国家都规定对大型建设项目产生的生态损失进行补偿。然而,大多数国家的补偿机制重点放在一般意义上的生态补偿,而忽视了未受保护的土地损失。德国的生态补偿实践不仅历史悠久、可操作性强,且考虑了对土地的生态补偿,其生态账户政策尤为引人瞩目。在德国,设立了生态账户管理局负责协调补偿事务。

德国的生态账户

背景:2002年,德国国家自然保护法案实施,该法案要求(因某种原因)对自然造成的影响必须得到补偿。这一补偿要求不仅仅针对土壤的损失,还包括生物多样性和物种的损失,由负责规划的部门具体规定是否需要补偿,其中,需要履行补偿义务的典型项目是大型基础设施开发(比如街道和机场建设)或者城市新增的经济发展项目。在初级阶段,补偿是由造成影响的当事人自行实施的。多数情况下,这种实施方式对双方来说都不太满意。规划部门常常遇到补偿质量低下的问题,而开发商则面临法律程序的繁复困境。此外,补偿的规则并没有得到清晰的界定。为应对上述不令人满意的情境,数个联邦州引入了生态账户制度(Eco-account System)。这一制度能使土地开发中的生态补偿过程变得更加公平和透明,并使开发商感到补偿程序简明清晰。

方法:生态账户制度是基于可交易的生态积分(eco-points),根据国家自然保护法案,需要补偿措施的土地开发应承担生态积分。开发商必须证明相等(生态)价值的补偿措施在某个地域得到执行。生态积分可以从得到官方授权的补偿机构(compensation agencies)获得。也就是说,补偿机构是生态积分的所有者,通过出售生态积分来负责实施补偿措施。典型的补偿项目包括:

·栖息地和景观保护区的生物多样性改善;

·农业从农地集约型管理转变为农地休养型管理的实践;

·退农(耕)还林的实践。

实施:到目前为止,整个德国共有21家经授权的生态账户机构。土地开发凭证交易是最值得关注的补偿制度。该制度在德国已得到激烈的讨论,并被认为是实现中长期土地可持续利用的最有效措施。其根本原理是控制建设用地的供给不足,这一机制造成土地利用巨大的经济压力,从而促使所有建设项目的实施尽可能减少土地占用。这样的结果是土地非农化过程仅发生在那些没有其他替代方案,不得不占用土地的区域。

土地开发凭证交易系统的逻辑与京都协议书制定的碳排放交易系统具有可比性。交易系统的关键障碍是它的复杂性,因为它需要建立一个有交易机制和共同可接受规则的完全市场。基于Spiel.Raum实验,德国14个不同规模大小的自治市在全国层面模拟了可交易的开发凭证(Tradable Development Certificates)的实施。模拟包括了不同的土地需求量以及城市规模——最大的城市是具有100万居民的慕尼黑,最小的城市则只有不到1万的居民。该实验实施了两年多(2007.2-2009.4),包括了四次研讨会和两阶段的交易。

第一步,未来发展用地预测。各自治市必须测算其城市未来15年的建设用地需求量。预测必须遵循同样的标准规则,并以土地高效率利用为原则。

第二步,开发凭证的分配。根据统一规则,所有的自治市被赋予一定的开发凭证。考虑两种情景,第一个情景是削减用地量的13%,第二个情景是削减用地量的24%。举例来说,如果某个自治市测算出其城市发展需要1000公顷的建设用地,那么按照第一个情景,该市可以获得的发展凭证是870公顷,按照第二个情景则只有760公顷。开发凭证的初始分配并不需要任何费用,但是交易就需要费用。凭证交易的单位价格无法预测,但依赖于凭证的(市场)需求量。

第三步,15年的土地开发模拟。自治市将模拟未来15年的用地情况,并面临使用初始得到的存量开发凭证(不交易)或者参与开发凭证交易这两种选择。选择前者意味着自治市自己使用初始分配的开发凭证,并尽可能挖掘开发存量建设用地的潜力,包括未充分利用的土地再利用,内城再开发,存量建筑的翻新等。选择后者意味着与其他自治市进行开发凭证的交易。出售开发凭证可以为自治市带来收入。如果自治市的开发凭证短缺,而规划的发展项目的收益能超过收购凭证的成本,那么对自治市来说收购凭证也是经济划算的。无论如何,自治市会尽可能避免开发凭证的消耗。也就是说,对开发凭证的使用是相当谨慎和精打细算的。这一交易分两阶段模拟。模拟显示,交易可以通过网络实现,并且自治市均实现了各自对道路、房屋、商业选址用地的开发目标。

结论:模拟的结果显示,用地量的削减(13%和24%)是可以实现的。另外可以观察到的是,大多数的自治市倾向于使用自身的凭证并与更集约的土地利用相结合的方式,而不是购买额外的土地凭证。这导致了相当少的需求量和同样相当少的供给量。

我国生态文明建设的挑战与反思

近年来,我国大力推进生态文明建设,贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持绿色发展,建设美丽中国,实现中华民族永续发展。然而,现阶段我国的国土生态文明建设仍然面临着一系列重大挑战:

生态环境总体形势比较严峻。据统计,截至2014年,全国水土流失面积达356万平方公里,荒漠化和沙化土地面积分别为261.16万平方公里和172.12万平方公里,分别占国土总面积的27.20%和17.93%。我国还有相当数量耕地受到中、重度污染,大多不宜耕种。雾霾等大气污染也困扰着人民群众的正常生产生活。这都表明国土环境污染、土地生态退化已经成为制约我国经济社会可续发展的重大瓶颈。

国土资源利用比较粗放。我国国土资源利用的集约化程度不高,部分城镇规模过度扩张,土地城镇化快于人口城镇化,城镇人均建设用地和农村人均建设用地均超过国家标准。工业化、城镇化和农业现代化“三化”的持续推进,基础设施建设力度不断加大,建设用地需求将呈刚性增长。未来工业农业争地、城镇农村争地、农业内部争地、生产生活生态争地局面将更加突出,统筹各业用地需求更加困难。

自然灾害问题频发。我国地质灾害呈易发多发之势。2012年,全国共发生各类地质灾害14322起,其中滑坡10888起、崩塌2088起、泥石流922起、地面塌陷347起、地裂缝55处、地面沉降22起。造成292人死亡、83人失踪、259人受伤,造成直接经济损失52.8亿元。2012年共发生138次风暴潮、海浪和赤潮过程,各类海洋灾害(含海冰、绿潮等) 造成直接经济损失155.25亿元,死亡(含失踪)68人。国土灾害问题的成因十分复杂,与我国特殊的资源国情有关,与当前工业化、城镇化快速发展的特殊阶段有关,也与现行国土资源的不合理利用有关。

国土生态文明的制度体系亟需完善。制度始终是我国国土生态文明建设的薄弱环节。我国国土生态保护的权责不明,国土环境治理的市场机制缺失,政府职能错位、越位。国土生态补偿的主体模糊,缺乏科学合理的补偿标准以及必要的激励和约束。与国土生态文明要求相适应的政绩考核机制欠缺,国土资源资产和环境责任离任审计以及责任追究缺少切实可行的制度安排。

国土生态文明的制度体系不健全、行为主体缺乏正向引导和规范,使得国土资源“粗放型”利用的理念方式根深蒂固,造成国土环境污染、土地生态退化的困境。因此,可以考虑以国土生态文明的制度建设为突破口,通过国土资源管理体制机制创新,培育并深化绿色发展的理念方式,最终扭转国土生态环境恶化的局面。由于我国在相关的制度设计与实践方面缺乏经验,有选择地借鉴其他国家的先进经验,将有助于形成具有中国特色的国土生态文明体制机制。

德国生态账户制度的经验借鉴

德国的生态账户制度始于上世纪末,至2005年就已有超过1000个生态账户遍布各地。目前,生态账户制度已成为德国生态环境管理和保护的主要工具之一。生态账户制度有四大特色,值得关注:

以法律和规划为基础。《国家自然保护法》和《联邦建设法典》是生态账户建立的法律依据,它们要求当生产活动对自然环境造成负面影响时,行为人必须采取适当补偿措施来保持生态平衡。建立生态账户就是为了满足这种法定的生态补偿要求。景观规划是生态账户运行的现实依据,它是一种由地方政府制定的空间规划,确定了适宜开展补偿项目的区块、可供选择的补偿措施(如生态修复、土地复垦、优化林区管理、生物多样性保护)以及生态价值的计算方法等。

以生态指标动态平衡为核心。德国用生态指标的数量来衡量特定区域的生态环境状况。地块的生态价值不同,其生态指标数量也有差别。如果补偿项目提高了该地块的生态价值,增值部分就可转换为生态指标存入生态账户。在进行生产活动时,应根据其对自然环境的副作用大小,从生态账户中扣除相应数量的生态指标。此外,由于不同的景观规划存在异质性,生态指标不能跨规划区使用。简言之,生态账户类似于银行账户,生态指标的收支平衡就意味着当地生态环境质量的总体稳定。

坚持“污染者付费”原则,形成市场、政府和社会相结合的运行模式。依据“污染者付费”原则,企业或其他组织和个人必须通过出资购买生态指标或自行运营生态账户的形式支付生产活动引致的生态成本,这就推动了生态指标交易市场的创立。第三方机构等社会资本可因经营生态账户、出售生态指标而获益,“污染者”则通过指标的有偿交易承担生态损害补偿、赔偿的主体责任。同时,政府也发挥了监管职能,包括制定景观规划、生态账户登记、补偿项目验收,并根据项目质量发放等量的生态指标等。

具有助力绿色发展、助推生态文明的基本功能。一方面,生态账户要求的生态指标收支平衡能保证规划区内的生态环境质量不降低甚至还有所提高,这样,人类活动对自然环境的负面影响均得到了补偿,有助于真正实现绿色发展。另一方面,生态环境是一种公共品,生态文明建设又具有显著正外部性。生态账户遵循“污染者付费”原则,引入市场机制并采用多元化运行模式,为生态环境的可持续治理创造了必要的条件和激励。它不仅使污染者支付货币化的生态成本,使保护者享有优化生态环境的经济收益,还理顺了政府与市场在环境治理中的关系,让全社会都能积极参与生态文明建设。

(作者供职于中国土地勘测规划院)

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