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瑞典和芬兰两国经验对比分析

2016-11-14 11:11:00    来源: 中国国土资源报    作者:

阅读提示:近年来,瑞典和芬兰两国的探矿、采矿发展迅猛,勘采活动增多、金属价格上扬,矿业再度成为暴利行业。两国生产型矿产资源的税制或开采特许权制度也一直受到广泛关注:芬兰是因为当前该国在营矿产勘采公司中外资份额较大;瑞典则是因为大幅提高权利金水平,主要用于支付给不动产所有者采矿费,公众认为也应该给那些受到采矿作业影响的城市发放权利金。尽管两国《矿产法》均未对矿产资源所有权问题作出明确界定,但其在国家所有权、控制权方面积累了有益经验。

对此,来自瑞典皇家理工学院、瑞典吕勒奥理工大学的专家撰文分析了瑞典和芬兰矿产国家所有权控制方式,《国土资源情报》对相关内容进行了编译。本期编发其中关于瑞典和芬兰矿业权调整、国有矿业公司管控的具体做法,以及两国政府在未来矿产战略制定中所发挥的作用。

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Eva Liedholm Johnson Magnus Ericsson

政府层面对探采有决定性影响

两国矿业法所涵盖的矿产资源所有权均不明确,也无必须支付采矿税的硬性规定。尽管如此,瑞典和芬兰在国家层面都对矿产探采有着决定性影响。这种影响不仅涉及矿产资源和土地,也包括国家在探矿、采矿企业中的控股情况。

矿业或矿产立法的主要作用之一在于,鼓励探采某些对社会有重大作用的特定矿产资源。瑞典、芬兰的金属和某些工业矿产资源的勘探开采权均有议会立法可循,如瑞典的《矿产法》和芬兰的《采矿法》。总体来说,具有国家或战略重要性的矿产资源与其他矿产资源存在差异,前者的矿权归国家决定,而后者的矿权归土地所有者或地表所有者处置。国控矿权有正式的发放程序,主要是依循矿业立法。多数国家的采矿立法会对探矿和采矿加以区别。

要全面了解瑞典和芬兰矿产法确定的权利,应对西方国家矿产立法所依据的三大基本制度加以区分,即采矿权主张制度、特许探采制度和土地所有权制度。

权利主张制度是指任何发现矿藏的一方,均可依照特定程序获得开采独占权。矿权会根据“先到先得”原则,赋予发现矿产资源的一方。单纯的采矿权主张制度很少有(甚至没有)预设前提。例如:瑞典1974年基于采矿权主张制度制定的《采矿法》,对采矿权的主张未设任何前置条件。矿藏的发现方拥有优先权,这是采矿权主张制度遵循的基本原则。从历史和当前情况看,瑞典和芬兰两国在采矿立法方面均深受采矿权主张制度的影响。

特许探采制度指由国家主管部门评估后赋予找矿采矿权。在该制度下,国家有权决定是否赋予矿权,并决定矿权所赋予的对象。如果未将矿权赋予矿藏发现方,则应对其进行补偿。单纯的特许探采制度下,对探矿采矿的许可或特许通常会设前提条件,目的是从社会的角度平衡各种利益、增强管控。即便是芬兰当前基于采矿权主张制度的《采矿法》,也已出现了设置前提条件的趋向。瑞典《矿业法》通常被认为是基于特许探采制度的法规,但也深受探采主张权制度的影响。

土地所有权制度的基础原则是,矿产资源属于矿藏发现地的土地所有者。在瑞典和芬兰,矿产立法未涵盖的矿产资源都属于土地所有者。但是,这并非意味着土地所有者可自行对矿产资源进行开发,而无需当局的介入。例如:商用采沙采石均需按《环境法典》(瑞典)和《陆地矿业法》(芬兰)取得许可证。取得土地所有者所属矿产资源的勘探开采权,最为普遍的做法是购买矿藏所在的土地或与土地所有者签订协议,从而无需国家的介入。芬兰《采矿法》所涵盖的矿产资源多于瑞典的《采矿法》,如包括长石、方解石和橄榄石等工业矿产。

对于立法涵盖的矿产资源,无论是瑞典还是芬兰,均未对其所有权作出规定。

芬兰未声明矿产资源属于国家。从基本的法律角度讲,土地所有者拥有某些所有权,包括基层岩的所有权。普遍接受的观点是,土地所有者原则上对其土地中可主张探采的矿产资源拥有基本权利。即便如此,芬兰的法规也未在可开采矿产资源方面赋予土地所有者相应的权利。土地所有者对其土地中可主张探采的矿产资源并不享有独有的决定权(无否决权),但有权提出自身诉求并主张采矿补偿。对此,有关方面辩称,应依据自然资源的不同类型,区别对待其所有权问题,如地下水和不可再生矿产资源。也有相关方提出,必须针对所有自然资源的所有权进行更为具体化的立法,这是一项必须完成的工作,其目的是明确自然资源的所有权。

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而在瑞典,众多法律学者一直在探讨该国矿产资源的所有权问题(尤其是在上世纪早期),并一直众说纷纭。《矿产法》中对矿产所有权问题的规定不算明确。然而,只要涉及矿产处置权,土地所有者的权利明显受到限制。

总体来说,两国矿业法所涵盖的矿产资源所有权均不明确,也尚无必须支付采矿税的硬性规定。然而,无论国家是否是矿产资源的真正所有者,瑞典和芬兰在国家层面都对矿产探采有着决定性影响。这种影响不仅涉及矿产资源和土地,也包括国家在探矿、采矿企业中的控股情况。

国有和私有都能实现有效管理

在国有矿业公司管理方面,瑞典和芬兰两国基于历史时期的不同观念选择了不同的道路:瑞典政府实现了LKAB矿业公司100%国有化;而芬兰Outokumpu公司在赫尔辛基证券交易所上市。尽管如此,两国最终都实现了国家所有权和国家参与的一致性。

瑞典和芬兰在国有矿业公司管理方面有相似又不同的经验。两国均有将矿业和下游经营纳入国家所有权和控制权的意愿,并在最初阶段都缺乏必要的资本和工艺技术。然而,经过长期实践,两国最终均实现了国家所有权和国家参与的一致性。

在芬兰,Ouokumpu铜矿公司成立于1914年,是芬兰私人和政府各占50%股份的合资企业。由于缺乏财政支持,同时面临矿石冶炼的技术难题,该公司经营出现了问题。1924年,芬兰政府购买了该公司剩余股份,成为其100%的所有者。直到1988年,该公司在赫尔辛基证券交易所上市,政府才逐步将其持有的股份售出。尽管逐步售出其矿权利益,芬兰政府至今却仍是该公司的最大股东,并拥有相当大的掌控力。

长期以来,芬兰将本是国家控制的金属矿业采矿经营权在国内外出售。上世纪80年代,Outokumpu发展成为该国最具特色的国有矿业公司之一,不仅在国内很活跃,在国外也有很多矿山,向其所有位于芬兰的冶炼厂提供矿产。正是因为积极的对外投资和Ouokumpu公司的成功运作,芬兰近年来控制了超过本国产量的矿山生产。该公司还进一步发展了专利技术,先是用于其下属的矿山和冶炼厂,后来在世界各地成功出售并获得许可。其技术部在赫尔辛基证券交易所上市时,所有矿山和冶炼厂均已售罄。

相比之下,瑞典主要的国有公司LKAB则是一家传统的铁矿采矿公司,自成立起就一直将多数铁矿出口至欧洲各钢铁厂。上世纪后数十年中,瑞典的铁矿开采逐渐由英国资本合并,但其后的外资收购却遭到政治抗议。直到1903年,国家收购了LKAB公司50%的股份。其实,在对LKAB进行国有化时,瑞典国内就出现了议会辩论。讨论很大程度上集中在,是否需要获得对“国家遗产”的控制权。特别是LKAB公司对于瑞典北部经济具有统治地位,对当地社会也肩负着一定责任。因此,瑞典在1905年作出了对该公司实施国有化的决策,但最终交易却分成两步开展,第一步在1907年,第二步在1955年。

随后,瑞典政府并没有像芬兰那样,积极投身到LKAB的运营中去。上世纪80年代,社会民主党曾经尝试将LKAB的业务扩展到国外,作为瑞典发展政策的一部分,但这些努力的成效昙花一现,并未取得成功。LKAB仍然作为矿业公司,致力于通过发展全自动地下采矿降低运营成本,并专门生产球状铁矿石,而不像芬兰Ouokumpu公司那样生产多样化铁矿石,从而增加产品的附加值。如今,LKAB公司像其他大型上市公司一样,董事会专业化,雇佣有国际商务经验的人士,并实施与其他上市公司一样的规则。

尽管基于非洲的经验,多数人普遍认为国家所有权不好,不可能实现有效管理。但是,从瑞典和芬兰的经验来看,国家所有权可以像任何私人所有权一样成功。从一般经济学的角度来看,一家公司取得成功的关键并非与其所有者有关,而是与所有者使用其权力的方式有关。如政府这样拥有大量资本基础和长期利益的所有者,明显要优于通常只以短期盈利为主要目标的广泛分散的所有权,而这样的所有权通常其董事和管理层没有权力对公司进行引导和支持。

瑞典LKAB公司自1955年即为100%国有。而在芬兰,Outokumpu公司自1988年在赫尔辛基证券交易所上市。这是由于芬兰长期缺乏资金,政府难以找到必需的资本,只能通过引入少数私人股东,才能保障资本供给。正是因为这种方式,使该公司得到了更广泛的支持。

自上世纪初期,不仅瑞典、芬兰经济体愈加依赖出口与国际贸易,采矿业也在转变角色,成为真正的全球行业。瑞典和芬兰的例子都说明,如果没有国外资本或技术,无论是LKAB还是Outokumpu,都无法从最初走到现在。

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政府转变角色倾向于放权给市场

瑞典政府废除了矿山股份中的王室份额,并废止了对外籍公司或个人强加特殊许可的某些法定限制,同时转变角色,更多地致力于提供勘探活动的相关地质信息;芬兰政府在完善勘探和采矿立法的基础上,仍在进行小型勘探。

瑞典目前的《矿产法》自1992年生效实施,替代了之前1974年矿产法,目的是为了促进矿业行业发展。该《矿产法》废止了对外籍公司或个人强加特殊许可的某些法定限制。

1992年,由瑞典政府直接开展的勘探活动中断,相关的政府机构也于1993年关闭。同一年,矿产法再次修正,其目的在于改进瑞典勘探和开采运作的一般条款,比如废除了政府在矿山中持有的王室份额。

矿山开采中的王室份额,实际上是矿业公司将这些份额出租并支付给政府机构一笔费用。公众认为,这笔费用成为采矿行业的一种额外税费,不仅使瑞典矿业处于竞争劣势,而且妨碍了外国投资。1991年该费用总收入将近3200万瑞典克朗(SEK),却没有在国家中得到合理使用。而废除这些份额,可以让政府角色得到改变,更多地致力于提供勘探活动的相关地质信息。为此,该国政府在马洛成立了矿产信息办公室,同时成立了瑞典投资促进署(ISA),以吸引更多的外国投资。

瑞典《矿产法》于2005年再次修正。其中一项重要变更就是,引入了对土地所有者的特别矿产补偿。根据规定,补偿总额为当年开采并运送至地面的特许矿产评估总值的2‰,其中3/4归于特许区域范围内的资产所有者,另外1/4归属政府用于指定研发。该矿产补偿不用于支付给矿权持有人。引入补偿机制的动机在于,让公众广泛认可对特定资产进行的开采、运营和利用,同时提高瑞典采矿运营的门槛。

与瑞典不同,芬兰于1966年就开始实施《矿产法》,时间更早。《矿产法》开始将石灰岩沉积物算作矿产资源,并将一些新的矿产纳入可申请所有权的范围,废除了之前关于土地所有人参与开采的规定。由于采矿需要巨额资本,土地所有人往往无法参与到开采业务中,因此取而代之的是土地所有人根据开采量,获得相应的年度开采费用。这样一来,土地所有人在探矿前便获得了所有权补偿款。1966年《矿产法》实施时间持续了超过25年,期间并未有任何修订。这一时期,国家对探矿和采矿都具有非常大的影响力,矿床主要是国有公司进行开采,采矿作业成为国家工业政策的一部分。

上世纪90年代,由于从全世界范围内引入经验,不管是国内或国外公司,勘探和采矿变得日益国际化。芬兰1995年加入欧盟的这一举动,影响了其在勘探和采矿作业方面立法的需求。2000年开始使用的新宪法,强调了个体的基础权利和自由,引出了伴随着采矿法的判例法。2000年,芬兰开始新的规划立法,并在2011年启动新的环境保护法案,即新的采矿法开始生效。新矿业法的目标是以社会、经济和生态可持续的方式,促进矿业开采、勘探和资源管理,并确保各城市均有机会参与决策制定,公众有机会参与生态环境保护。

在芬兰,勘探许可证的持有人仍需向勘探区的土地所有者支付年费,年费为20欧元/公顷起步。年费视勘探许可证的有效期而定,有效期为第11年及以上年份的,年费将上涨至50欧元/公顷。就采矿而言,采矿许可证持有人需向采矿区的土地所有者按年支付权利金(开采费),金额为每年50欧元/公顷。此外,根据世界市场价格,金属矿产的勘探费用为年内开采矿产资源计算值的0.15%。其他矿产也应在协议或矿管机构确认的基础上,向土地所有者支付合理补偿。

不同于瑞典政府中断勘探活动,芬兰政府仍在进行小型勘探,比如由芬兰地质调查局(GTK)开展的小规模绿地勘探。芬兰就业与经济部在国家拍卖中将潜在的矿藏发现连同基础地质研究一起出售。如果采矿权是通过这一程序所购得,则采购协议可包括向就业与经济部支付矿区土地使用费的条款。否则,芬兰政府不应收取法定的矿区土地使用费。

■延伸思考

矿业发展,政府角色须明确

不同的历史时期,尽管瑞典和芬兰基于社会共识对国家所有制的不同观念,选择了不同的国有矿业公司管理方式,但最终都实现了国家对矿产所有权的有效控制。在矿业领域,多数国有公司完全由国家控股。像芬兰Ouokumpu公司这样,很长一段时间内都在赫尔辛基证券交易所挂牌上市的,并不多见。当然,有些发展中国家的矿业公司也实现了部分私有化,结果都很不错,比如印度尼西亚的矿业公司。对于新的国有独资公司,它们很愿意建立合资企业,确定向国家逐渐移交和达到其他非经济政治目标的时间表。

总体来看,对于投资规模大、回报周期长的采矿业,国家政府参与可以去除一些限制门槛。瑞典和芬兰政府积极参与矿业管理,以协调的方式扩大矿产输入,取得了显著成效。特别是强调矿产资源要实现可持续利用时,国家干预和控制变得更为重要,既要避免因引入国外资本而导致本国矿业丧失竞争及盈利能力,又要避免政府因缺乏技术和资本而导致矿业行业发展延迟。

在这种情况下,国家的角色必须明确,无论是作为矿产资源的所有者,还是控制者。作为拥有者,国家和公司之间的沟通应变得越来越清晰。国家可以公开透明地设定一些盈利目标和非经济性目标,比如,目前瑞典矿业公司的盈利目标是一个商业周期内10%的股本收益率。同时,瑞典矿业公司的治理基础是瑞典法律、国有股权政策和内部指导方针。该公司金融汇报严格按照《全球报告倡议》的标准,由外聘审计员来审核年度可持续发展报告。

长期来看,瑞典和芬兰对矿业可持续发展有着清晰而明确的目标。比如:芬兰矿业政策的长期目标是打造具有全球竞争力,可以保护本国原材料供应、支持地区发展和促进自然资源有效利用的矿产产业。对于一直限制行业发展的融资渠道问题,该国也不断加强金融机制协调,比如通过投资者或政府来直接控制公司,或者作为债权人来实现。同时,芬兰提出国有矿产储量应该逐渐增加,政府应该继续为矿产提供基础设施投资。而瑞典矿产政策的目标是促进国家矿产资源可持续利用,实现与环境、自然和文化的协调增长。对于公共和私人资本参与矿业投资的,瑞典则营造了相对宽松的政策环境,特别是对于那些处于早期阶段,或者筹备时间、收益回报周期较长的项目。

(作者单位:瑞典皇家理工学院不动产规划与土地法律部;瑞典吕勒奥理工大学社会科学学院)

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