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聚焦德国巴伐利亚州土地治理协作模式

2016-12-12 14:01:00    来源: 中国国土资源报    作者:冉昊

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英国和美国的土地整治强调通过市场机制来实施,可以被称为“自由市场”模式。而分析德国巴伐利亚州土地整治的思路和方法可以发现,其土地整治模式更多体现了政府、市场与公众的多方位、多层次协作。该州在征地协商环节,为约束国家适度干预,采取不同权力机构的相互制衡;在土地置换议价环节,培育专业化社会组织,保障农民土地权益;在土地整治实施环节,允许产权人参与,提高整治效率。

虽然德国的基层政府拥有比英美等国家基层政府更大的征地权力,但因为有较为严厉的制约机制,以及倾向于保护产权者的协商机制,这种权力很难被滥用。

协商式征地:

权力机构之间相互制衡

与很多发达国家一样,德国土地制度是私有制,但与英美国家不同的是,德国政府在土地治理中扮演了更具干预性的角色。德国基本法第十四条第三款规定:征收财产必须因公共福利才可以进行。换句话说,德国地方政府可以因为“公共利益”而征用公民的私有土地。

虽然其他发达国家的法律也有类似规定,但相比而言,德国法律对于政府征用土地的限制更少。比如:美国宪法规定,只有出于公共原因,且必须给予土地所有者合理的补偿,政府才能进行征地。在这里,美国宪法对政府征地的行为进行了必要限定,即必须要给予土地所有者合理的补偿。而德国只是在效力低于基本法的联邦建筑法里,才提到对征地进行补偿。再如:英国1961年土地补偿法规定,为了公共目的征收私人土地时,补偿标准应当依据土地在公开市场上自愿出售的合理价格。这里表达了政府可以因公共原因征用土地,也明确了土地征用补偿的基本依据。这与德国相比,显然英国各级政府征用土地的成本更高。

由此可见,并没有纯粹意义上的“私有领土不可侵犯”,只是程度不同而已。英美这类“自由主义模式”的国家,土地的私有性更强,而德国土地的私有性相对弱一些,因为政府征用私有土地的限制性更弱。然而,德国这种征地模式并不是赋予政府无限权力,而是通过横纵向制约,来监督政府征地的权力。

这种制约来源于议会、法院、基层土地整治机构同基层政府之间的相互制衡。一般程序是基层政府(县级或乡镇政府)提出修建公路、保护水源等公共服务建设方案,其中涉及征地的部分由与其平级的土地整治机构(在巴伐利亚州是“农村发展管理局”)进行评估,评估是否符合征地条件、是否符合公共利益等。如果土地整治机构认为该项征地不合适,则基层政府无权征用私有土地。

那么,有一种情况是基层政府和土地整治机构之间串通,造成私有土地受到侵害。为了避免这种情况发生,在基层土地整治机构评估通过后,必须经由上级议会审议。如果议会认为该项征地不是必需,则基层政府无权征用私人土地。在这一环节,基层土地整治机构、基层政府同上级议会的多数议员串通的难度已经非常大,因为涉及不同层级、不同机构以及较多的决议者。但这种情况无法绝对避免。为此,德国土地整治体系中还设置了最后一道关口,即法院。如果土地的拥有者认为政府征地不符合“公共利益”之名,那么产权人可以上诉,由法院来裁定。在基层政府获得了征地许可之后,政府必须和土地的拥有者进行协商,给予征地补偿。如果土地拥有者认为补偿不合适,也可以上诉到法院。

议价式置换:

社会组织协调地尽其用

如何使不同地质条件的土地各尽其用,又如何评估待整治土地的价值?这一直是德国巴伐利亚州政府较为关注的问题。而这两个问题都涉及政府与公众之间的多元、多向协作。

对于不同土地各尽其用的问题,巴伐利亚州主要通过土地置换的方式实现。也就是说,在了解了不同土地的特质及其应用功能之后,由土地整治机构牵头进行土地调整和置换。比如,有一块土壤条件好的土地,原本用作宅基地建设;另一块土质不适合耕作的土地,却由于和其他耕地相连而规划耕作。于是,基层农村发展(土地)管理局的公务员会去牵线搭桥,促成双方土地产权者谈判,把土壤条件好的土地用来耕种,而土质不好的改为他用。

在这个过程中,政府扮演的是居中协调而非决定(甲乙方)的角色。当然政府也有做乙方的时候,假设农民将一块地用来发展养殖,而政府希望保护该区域的自然环境,那么基层农村发展(土地)管理局的公务员就会和该农民谈判。整个过程类似于菜市场买菜的讨价还价,农民要价,政府若砍价不成会稍微提价,农民就新价格咨询农民协会。如果农民坚持不降价,双方又回到起跑线,以此循环直到双方谈拢。在这个过程中,政府和农民处于对等地位,政府没有太多的权力依托去强制征收——除非是因为“公共利益”的要求。但这个如前面所介绍的,又要走复杂程序。

以上思路既体现了国家的介入——比如作为土地置换中间人的角色,又体现了一种法团式的协作——比如作为社会组织的农民协会为农民出谋划策,与政府讨价还价等。

对于待整治土地估值的问题,巴伐利亚州从镇、县、市、大区各级都有土地价值委员会,通过对所辖区域土地数据的长期积累和更新,按照市场价格提供参考价,供买卖双方参考。而这个委员会是官方认可却独立运营的法人机构,不受政府控制。委员会的人员构成也是独立的相关专业人员,不是政府官员或雇员。从性质上说,这个委员会看似有点自相矛盾:既要政府认可,又不受政府控制。实际上,其本质反映了一种德国特色的政府和公众关系。

协同式参与:

“参加者联合会”民主决策

巴伐利亚州相关法律规定,所有土地整治项目都必须有公众参与。公众参与土地整治的好处在于:由于土地产权人对土地状况及特点十分了解,他们可以随时对土地整治的具体步骤和办法提出意见,使整治方案更具灵活性并符合实际情况,从而提高土地整治效率。同时,还可以降低土地整治成本。土地产权者参与其中,意味着政府和土地管理部门需要投入的人力资源和其他资源可以减少。再加上土地产权者更了解土地的实际状况,又可以进一步避免土地整治过程中一些资源的浪费,从而降低了土地整治的成本。此外,还可以提高土地整治的可持续性。土地产权者参与其中,由于可以随时根据土地的实际情况提出建议,这就确保了土地整治方案不仅与土地实际情况相符合,也与土地周边的自然、社会状况更符合,使土地整治更具可持续性。

巴伐利亚州公众参与土地整治的具体形式是通过“参加者联合会”来实现的。从性质上看,“参加者联合会”具有二元性:一方面,联合会人员由所辖区域内所有涉及整治(或待整治)土地的产权人所组成,其领导机构由联合会所有成员通过民主选举产生。另一方面,联合会又是在所辖区域内的农村发展(土地)管理局指导下运行,“参加者联合会”的土地整治形式既可以把分散的、单独的土地所有人整合到一起共同提高土地整治的效率,又能一定程度上保护土地所有者的权益。由于从组织性质上说,“参加者联合会”具有社会组织特点;从组织形式上说,“参加者联合会”是民主制,那么其领导机构及领导者就会维护协会成员的利益,否则就可能被革职。此外,这样也有利于协调土地管理部门和土地所有者之间的关系,降低土地交易成本。“参加者联合会”起到了承上启下的功能——上承政府机构的指导,下接土地所有人,体现了一种协作性。

经验与启示:

政府适度干预,公众深度参与

德国巴伐利亚州的经验表明,适度的国家干预在土地治理中扮演着十分重要的角色。在德国,国家干预是一支重要力量,既可以作为权力行使主体因“公共利益”征收私有土地,也可以作为中间人的角色协调土地置换。同时,国家干预又是有限度的——通过司法权、立法权,以及社会组织等方式,国家干预的权力受到限制。其实在德国,这种政府与公众协作的模式不仅表现在土地治理方面,也表现在其他很多方面,诸如政商关系、产业政策等。因此,我们在制定包括土地整治在内的中观政策时,可以借鉴德国这种模式,考虑政府所扮演的适当角色,不能越位,但也不能缺位。

与此同时,德国通过培育专业化的社会组织,改善了包括土地整治在内的社会治理。巴伐利亚州在土地整治过程中,“参加者联合会”就属于在基层政府指导之下的社会组织,其有效地对接了政府和公众(土地所有者),提升了土地整治的效率。而作为独立于政府之外的社会组织,“农民协会”在土地置换过程中也成为和政府平等打交道的有力后盾,甚至成为避免农民遭遇不公正待遇的“保护伞”。这一经验表明,专业化的社会组织可以在公众和政府之间架起一座桥梁,起到协调和维持市场公平的作用。因此,我国可以通过进一步培育专业化的社会组织,实现基层社会治理的“多元共治”。

此外,巴伐利亚州土地整治的经验较好地展示了公众(尤其是土地所有者)通过“参加者联合会”参与到土地整治的整个过程中,并且由此提升了土地整治的效率、降低了土地整治的成本。以此类推,在包括土地整治在内的其他基层社会治理过程中,可以考虑通过社会组织吸纳公众参与,尤其是利益相关的公众的参与,来提升社会治理效率、降低社会治理的成本。 

(作者单位:中央党校科学社会主义教研部)

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