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德国柏林—勃兰登堡:从“一家独大”到众星捧月

2016-12-20 11:17:00    来源: 中国国土资源报    作者:郭巍 林晓宁

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柏林面积约892平方公里,人口346万,它是德国面积最大、人口最多的城市,但土地资源匮乏,城市容量小,发展空间受限。勃兰登堡州紧紧环绕着柏林,拥有241万人口和2.97万平方公里的广袤土地。历史上,勃兰登堡州作为柏林的腹地,长期为柏林的发展提供食品、劳动力和其他原材料等。二战后,东西柏林与勃兰登堡州在社会和经济上长期隔离。当东、西柏林完成统一,尤其是重新确立国家首都地位后,周边和国内其他地区的人才、资金和信息等各类资源纷纷汇集于此。而人口的激增虽然带来了商业的快速发展,但也直接引发城市用地需求增长较快的矛盾。与此同时,环绕柏林周边的勃兰登堡州却地广人稀,经济发展水平相对较低。

为了促进柏林和勃兰登堡的协调发展、完善上述地区的基础设施建设、提高区域开发的科学规划以及节省行政管理成本,德国联邦政府从还都之日起就开始着手策划柏林市和勃兰登堡州的合并议案,并为此投入了大量的资金和人力。然而,出乎意料的是,勃兰登堡的民众,尤其是年轻一代,对合并议案大多持反对意见,两州合并失败。但之前在推动合并过程中确立起来的区域联合规划构想却得以保存。虽然勃兰登堡州的民众反对与柏林州合并,但赞同深化两地的全方位合作,尤其是加强该区域发展的科学规划。部长联席会议是德国联邦州政府间的非正式合作机制,不过它对该国空间规划具有重要影响力。1997年北莱茵—威斯特法伦州部长联席会议通过大都市地区空间发展决议,即《德国的欧洲大都市地区》,确立了7个具有欧洲影响力的大都市区,“柏林—勃兰登堡”成功入围。

1998年,“柏林—勃兰登堡”都市区的首部《州联合发展程序》正式发布,作为两地协同发展的重要成果,它成为指导各地区开展具体规划工作的准则。进入新世纪以来,两地合作进一步加深,不仅在法律、保险、医疗和救援系统等方面逐步实现趋同,而且还约定实行统一的财政支持和技术发展政策、对外采取统一的市场区位形象、成立统一的就业市场等。总体而言,尽管柏林和勃兰登堡未能实现行政区划上的合并,但通过提升区域协同发展水平,让两地民众分享经济发展成果,提高了资源利用效率,实现了双赢。

“柏林—勃兰登堡”都市区实现区域协同发展,有效避免首都“大城市病”的出现,其主要经验可总结为以下三点。

成立“联合区域规划部”,协调两州发展利益

为协调两个地区的发展,一个正式的跨州规划合作机构即“联合区域规划部”于1996年成立。该机构以“平等分配发展机遇及潜力、强化共同的经济需求、促进两州共同发展、保护生活依赖的自然资源、增进区域竞争力”为目标,主要任务是制定两州联合的、强制性的法定规划,即“柏林—勃兰登堡州发展规划”和“柏林—勃兰登堡州发展程序”。该机构拥有直接的政治权力来制定和执行联邦州层面的规划决策,这使得柏林—勃兰登堡州区域空间规划体系表现出与德国其他地区不一样的特征。德国的空间规划大体分为四个层次:联邦规划、州规划、区域规划和城市/地方规划,而柏林—勃兰登堡州联合发展规划则属于跨州边界的区域规划,这在德国国内是独一无二的。另一方面,由于“联合区域规划部”同时也是柏林 “城市发展部”和勃兰登堡州“基础设施和区域规划部”的组成部分,机构成员编制隶属于上述两州的规划部门,工资由各自部门承担,而联合区域规划部的其他运作费用,则由柏林和勃兰登堡州平均分担。因此,这个新机构的出现没有加大两州的财政负担。

为了确保规划决策的公正性,“联合区域规划部”设置了两名领导,分别来自两地。同时根据办公室“伙伴原则”的规定,机构内每个办公室的负责人和其他成员也必须来自不同的州,以保障规划决策建立在两州共同的意愿上。此外新机构还前瞻性地设置了“分歧台阶”的协调机制,当涉及两州利益的规划产生观点冲突时,共5个不同层级的“分歧台阶”从制度上保证了矛盾的最终解决。过去接近20年的实践证明,90%以上的跨州规划问题都能在联合发展规划部的内部得到解决,仅有少数的矛盾特别激化的问题需要两州的最高决策者共同商讨。

完善非正式合作途径,鼓励各阶层参与交流

除了正式的规划合作途径外,联合发展规划部也积极吸引市民参与、促进公众讨论,支持各种类型的公私合作以及区域论坛,通过建立各界广泛参与的非正式区域协作网络,来解决问题、强化交流、凝聚共识和建立信任。例如:在柏林和勃兰登堡州各自举办的“城市/州论坛”、在两州东西南北4个方位交界处的次区域地方政府设立的“邻里论坛”和勃兰登堡州远郊地区的地方“自助发展计划”——这些基于各州、区域或地方层次的非正式区域对话平台吸引了政府、市场、学界和公民等社会各界参与者,共同为区域合作的热点问题提供智力支持,为推动区域整体发展谋求共识。

除了各种区域对话论坛之外,柏林和勃兰登堡州还通过组建共同的联合就业办公室、广播电视系统、公共交通系统和数据统计系统等,建立起区域内互惠合作和共同发展的劳动力市场和基础设施网络,进一步密切了两州之间的区域合作。

设置多中心发展格局,避免人口过度集中

尽管德国整体城镇化率已超过90%,但人口密集度不高。“分散型集中”是德国人口分布的重要特点。统计表明,德国国内超过100万人口的大城市仅有3个,即柏林、汉堡和慕尼黑,10万人以上的中等城市接近80个,全国60%左右的人口都分布在规模不足10万人的各个中小城镇。即使是德国人口规模最大的城市,与欧洲大陆的其他首都城市相比,柏林(350万)的规模也偏小,如莫斯科(1211万)、巴黎(1185万)和伦敦(817万)。

“分散型集中”特点的形成既与德国的文化传统有关,如德国历史上曾有数百个诸侯国和骑士领地长期共存,直到19世纪后半期才完成统一。另一方面,联邦政府也有意识地控制单一城市的发展规模,以冀各地区均衡发展和共同富裕,还专门制定《联邦建设法》。以“柏林—勃兰登堡”都市区为例,除了柏林,还扶持了法兰克福、科特布斯、波茨坦、勃兰登堡这4个地区中心以及2个含部分地区中心职能的次中心。“联合区域规划部”还在距离柏林60公里范围内选择了26个具有发展潜力的地区作为发展重点,建设特别的居住区和经济开发区,以疏散首都相关产业,减轻中心城市发展压力;在距市中心60~100公里范围内设立了6个二级中心,同时还在勃兰登堡州其他县市中设立30个三级中心。多中心的分布格局便于人口疏解,避免局部地区过度汇集导致“大城市病”。

此外,为了推动多中心的协同发展,两州政府成立了共同发展基金,通过公平决策、资金补贴,加强对区域发展薄弱点的支持,确保都市区内大小城市基础设施和生活配套条件基本相当。强调在均衡发展基础上突出“强化优势”。如果区域内任何地方能证明其发展潜能,可申请经济、政策资助,从而强化地方优势,实现发展多元化。此外,通过协助联邦政府在各大、中城市并行发展大学和科研机构,避免因求学导致的人口聚集。

(作者单位:国务院发展研究中心)

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