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王登平:看“欧洲屋脊”空间资源怎么管

2016-12-26 13:38:48    来源: 中国国土资源报    作者:王登平

瑞士人均国民生产总值居世界前列,旅游资源丰富,有“欧洲屋脊”的美誉。虽然国土面积只有4万平方公里,但其在节能环保、生态文明建设、资源管理、技术创新等方面却居世界领先地位。日前,笔者有幸赴瑞士日内瓦国际工商大学就“产业发展和生态文明建设”进行了考察学习,感触颇多。

瑞士人多地少,可生产地区人口密度为每平方公里237人,城市聚集地区约占国土总面积的20%。联邦和各级政府非常重视国土资源的管理、保护和开发,具体体现在土地规划管理措施严格,节约集约用地意识较强和生态保护与建设优先。

瑞士联邦宪法明确规定,所有权人拥有的土地受到法律保护,任何组织和个人不得在未征得所有权人同意的情况下占用土地。征收土地严格限制在军事、环保等公益用途,而且按照征收后的用途实行补偿,补偿原则由土地所有者定价。补偿协商不一致时,实行仲裁。为了节约和优化国土资源利用,瑞士颁布实施了《空间规划法》,划定建设与非建设区域,从联邦、州和市镇3个层面对城镇和乡村地区建设开发活动实行分级管控。每个地域层次、每种地域类型都有明确的规划和管理责任主体及调控手段,并通过公众参与共同维护规划的公正性,提高规划的科学性。

根据瑞士《空间规划法》规定,在建设用地以外不允许建设占用土地,农村宅基地建设、水利设施建设等必须在非建设区域进行,还要经过州级建设主管部门批准,审批程序极其严格。建设申请方必须对在建设区以外建设的必要性作出详细的、具有说服力的可行性说明。这一说明以及主管部门的处理决定,都需要经过公示。联邦政府和各州的规划局有权制止违法违章建设行为,若违法违章建设者不服,可以向法院起诉。

由于国土面积少,瑞士联邦政府和民众特别重视国土资源的节约集约利用。瑞士的土地利用规划是以区域人口作为资源分配的主要依据,严格限制城市扩张和非农建设用地增加。楼房设计限制高层建筑物,却强化地下空间的综合开发利用。比如:瑞士工业园区的规划设计科学,建筑以2至6层的多层厂房为主,仓储基本都在地下。政府综合办公楼占地面积较小,举行会议的地方多数在办公楼的地下层。类似的政府部门、企业和家庭基本上都建有地下车库,地面除了房屋建筑物和道路外,基本上全是公共绿地和公园,土地综合利用、复合利用和立体利用的效率都很高。

不仅如此,在土地的开发利用上,瑞士优先保证生态用地,之后再确定建设项目。规划为生态保护的土地,一律不得实施开发。境内的成年树木都有户口,实行数字化管理。建设需占用林地砍伐树木的,必须先行补种才能占用。如今的瑞士,高速公路两旁是绿草如茵的牧场和成片相连的树林,间或点缀着零星的农舍和村庄。城市中到处都是绿地,再配以雕塑和喷泉点缀,使整个城市充满生机。

由瑞士的经验可以看出,其土地规划编制和保护利用要经过充分的科学论证,广泛的公众参与,严格的审批制度,并以法制为保障推动规划的落实。参照瑞士的做法,建议从两方面提高我国国土资源规划管理水平:

一方面,科学制定土地利用总体规划,充分发挥土地利用总体规划的龙头作用,在土地供应总量、结构、布局、时序等方面科学论证。同时,改革规划编制的方法,在确保粮食安全、生态安全的基础上,自下而上,结合当地的具体情况、自然禀赋、经济政策、人口分布、产业政策等,科学安排各类用地的空间布局和规模。另一方面,严格执行规划,既要在制定过程中让公众充分参与,也要在执行过程中全方位接受公众监督,更要在具体实践中体现规划的刚性约束。无论是政府或个人,都要按照国土资源利用与保护规划来实施开发,对违反规划的行为,必须依法严肃处理和问责。

(作者单位:贵州省遵义国家经济技术开发区国土分局)

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