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“十三五”,全球资源合作走向纵深

2017-02-13 13:58:00    来源: 中国国土资源报    作者:艾维

提要:日前,国土资源部科技与国际合作司组织相关研究机构共同开展了国土资源国际合作战略研究,形成了研究报告。报告对“十二五”期间的国土资源国际合作进行了总结,对“十三五”重点工作进行了梳理,从科技、管理、制度、政策等角度,分析了土地、地质矿产领域国际合作的现状、形势与发展趋势。

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可持续利用土地,寰球同此愿景

目前,许多国家正面临着共同的土地问题,比如:城市扩展引发的农地保护问题,土地退化引发的土地生态问题,土地分配和土地市场建设引发的土地产权问题等。但因地域差异和经济发展水平不同,各国的土地问题也存在显著差异。西欧发达国家面临的主要挑战是如何提升土地生态环境水平,缓解由土地退化和城市扩展引起的土地生态问题。非洲和拉美国家等发展中国家主要关心如何通过土地改革和土地产权制度建设来解决经济和社会发展问题。

随着粮食全球化配置,以及跨国公司的发展,土地也逐渐成为一个跨越国家的全球问题,土地管理合作已成为国际组织和部分国家对外援助的重要内容,如何实现土地资源的可持续利用是各国共同关注的问题。

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全球土地管理制度正走向趋同

当前各国的土地管理制度正向趋同方向发展,更加重视将土地管理放到经济社会发展的全局当中,强调土地的综合管理;更加重视土地利益的公平与共享,强调土地的公权力与公益性管理;更加重视城镇化进程中的人口、产业、资源环境相协调,强调土地生态管护。经济发达国家普遍进入城市土地更新阶段,发展中国家尚处于城市土地外延扩张阶段,积极应对城镇化进程中的土地难题,是世界土地科技发展和制度建设的重要内容。

土地规划体系不断强化。20世纪后半期以来,土地利用规划逐渐发展成为以控制土地利用变化和实现资源可持续利用为目的且具有广泛民众基础的公共规划,当前世界各国的土地利用规划体系日益完整,逐步走上制度化和法制化轨道,功能日益综合,规划的综合控制能力日益增强。如法国的土地利用规划从二战后的“工业分散化”政策发展到20 世纪 60 年代的“平衡大都市”建设,70年代中期由发展产业转向改善生活条件,体现了规划功能逐渐升级的过程。

农地保护制度日趋完善。20世纪70年代以来,各国纷纷加大了农地保护力度,农地保护政策呈现出一些新特点。经济发达国家农地保护的动因,除了维护食物安全,更重要的在于生态保护。经过近半个世纪的发展和完善,美国、日本、荷兰等国家的农地保护政策日臻完善,到20世纪末,这些国家基本上形成了以土地利用规划为基础,财政和经济手段为主体,法律手段为保障,多种手段相结合的农地保护政策体系,利用经济手段保护农地日益受到重视。

土地产权制度不断得以改进。二次世界大战后,适应生产社会化和经济全球化的要求,各国的土地所有制正趋向务实选择,公有制和私有制正在互相融合。新加坡、荷兰等国通过土地收购和优先购买权等方式不断扩大土地公有制,与此同时,俄罗斯、波兰等东欧社会主义国家则在开展轰轰烈烈的土地私有化工作。最新趋势表明,建立统一的土地产权管理体制可更有效地满足城镇化向纵深发展的需求。

国有土地管理制度正日趋完善。无论是发达的市场经济国家,还是发展中国家,或转轨国家,几乎每个国家都有一定数量的国有(公有)土地。一些成熟市场经济国家的中央政府发现,拥有一定数量的国有土地可以有效调控土地市场,维护公共福利。为此,新加坡、荷兰、瑞典等国家已经通过各种手段逐渐增加了国有土地的数量,韩国也改革了出售国有土地的政策,着力增加国有土地。

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可持续发展是国际合作最高目标

在世界范围内,土地管理合作已经成为国际组织和部分国家对外援助的重要内容。近年来,世界银行、联合国粮农组织和欧盟不断加大对全球尤其是非洲土地制度改革的影响和援助力度。2015年9月联合国193个会员国共同达成《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》,要求保护和可持续利用海洋、淡水资源以及森林、山地和旱地,防治荒漠化,恢复退化的土地。

国际范围内的地籍管理合作日趋成熟。英国、德国、瑞典、荷兰等欧洲国家以及澳大利亚、加拿大都是国际上现代地籍管理理念和技术的输出国,他们积极对越南、波兰等转轨国家以及部分非洲国家、拉美国家进行技术输出、人力培训和资金援助。欧盟委员会、欧洲土地登记协会、国际测量师协会、欧洲地理中心、欧盟地籍常设委员会等一些国际组织也开展了大量的地籍国际合作项目。

全球土地生态治理的合作力度日益加大。长期以来,联合国粮农组织一直在防治土地退化和促进土地生态保护方面作出积极努力,《联合国防治荒漠化公约》提出为实现2030年 “土地退化总面积零增长”的目标,需要开展全球行动,促进政府间合作,努力恢复已经退化的土地。国与国之间进行土地生态合作的案例也不少见,比如,2011~2013年美国在巴西亚马逊河流域对巴西开展公共土地上的生物多样性保护项目。

各国在城镇化领域的合作不断深入。联合国、英国国际发展署等组织积极推动国家间合作,共同建设更加绿色、环保、宜居、便利、和谐的城市。联合国人居署在全球约60个国家开展了300 多个技术项目和工程,积极推动不同国家以及其他联合国机构在贫民窟改造方面的合作,协助不同国家的市政府和地方政府改善城市治理、城市规划和机构建设。孟加拉的城市减贫伙伴项目获得了英国国际发展署资助,在超过23个城市和城镇复制扶贫的创新模式,惠及了200 多万人口。

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科技与数据共享是国际合作新趋势

当前,全球新一轮科技革命和产业变革方兴未艾,支撑土地资源管理的土地科技也在不断进步。土地调查监测技术正向全球化、即时化、综合化和实用化方向发展,美国地球观测组织2010年发布了启动新一轮全球土地变化监测的倡议;联合国粮农组织2014年3月公布了全球土地覆盖共享数据库。土地资源评价技术日益精准,对土地评价的要求也从简单的土地分等发展到土地生产能力估算,从为大农业服务的综合评价发展到农、林、牧评价,从偏重于自然条件的研究发展到自然与经济相结合的综合评价。

在可持续发展的时代主题下,寻求可持续发展道路也成为当前各国土地开发整治和土地管理的核心目标。由于土地污染威胁生态环境、社会经济发展甚至人类健康,土地污染治理成为土地整治的重要内容。美、英、日等发达国家将土地污染治理列为土地整治的重要内容,并形成了逐渐成熟的经验和技术。

矿业转型路上,各国谋求共赢

地质矿产领域的合作是国际合作的重要领域,也是国土资源工作的重要组成部分。虽然目前国际矿业处于持续探底调整阶段,但未来10年,随着全球新一轮工业化和基础设施建设的蓬勃兴起,对矿产资源特别是新技术矿产的需求将持续回升。此外,国际矿业竞争日趋加剧,各国都出台了以鼓励矿业投资为主的政策,对矿业环保、社区等方面要求也更加严格,转型升级已经成为国际矿业发展的趋势。

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全球矿业持续探底,勘查开发重心东移

受世界经济增长放缓的影响,全球矿业持续探底调整。一方面,全球矿产勘查投入持续减少。2015年全球非燃料固体矿产勘查投入预计为100亿美元,同比减少10%~15%,其中我国地质勘查投入自2013年以来以年均10%的速度连续三年下滑。另一方面,大部分矿产品价格持续下跌。在需求减缓、供应过剩的双重压力下,金属价格指数跌至2010年以来最低水平,特别是石油、煤炭、黄金、铁矿石等大宗矿产价格呈断崖式下跌,其中石油价格已经跌至全球平均生产成本的水平,低于深水、超深水、重油、页岩油和油砂的生产成本。此外,全球矿业资本市场持续低迷。矿业融资困难,全球矿业股权融资在2012年出现断崖式下跌,下跌幅度超过50%,此后持续下行。矿业企业市值全面缩水,过去五年全球矿业公司的市值总体下跌了60%左右。

随着全球经济中心转移,一大批资源丰富的发展中国家将迈入工业化进程,特别是中亚、东南亚、非洲等“一带一路”沿线地区资源开发潜力巨大。非洲和拉美地区过去10年里矿产勘探投入分别占全球总投入的23%和14%,发现矿床量各占全球总发现量的23%和22%,该地区重要成矿区带和大型矿产边深部将继续成为矿产勘探热点。俄罗斯、中东欧、中亚、北欧等国家和地区近年来不断加强矿产勘查投入。随着全球矿产资源勘探广度和深度的不断拓展,高海拔地区、海洋和极地矿产勘探开发正在加快推进。

国际基建合作蓬勃兴起,矿业转型升级成趋势

金砖国家、东盟等新兴经济体未来10年将进入工业化、城镇化集中快速发展时期,对矿产资源的需求将大幅增长。据有关研究机构预测,2030年东盟及印度合计钢消费将比2011年增长4.6倍,铜消费增长7.5倍,铝消费增长5.4倍。以美国、欧盟为代表的发达经济体推动再工业化和制造业回归,对矿产资源特别是新技术矿产的需求将持续回升。在区域经济体一体化持续推进形势下,各国大力推动交通、能源、电信等领域基础设施互联互通建设,特别是随着“一带一路”基础设施互联互通、亚太经合组织互联互通蓝图、欧盟“连接欧洲设施”计划、非洲基础设施发展规划等重大规划实施,将带动钢材、水泥、铜、铝等基建材料的大规模需求。

全球新一轮产业革命正在孕育,高技术产业、战略性新兴产业迅猛发展,以新能源汽车、3D打印为代表的新兴战略性产业迅猛发展,将带动锂、稀土、萤石、硼、钒、石墨等新材料矿产需求的急剧增长,为矿业发展开辟了新空间。同时,国际产能合作蓬勃兴起,基础设施、装备制造、重大工程等领域国际合作日益广泛,为创新矿业合作模式、打造全球矿业产业链提供了新契机。科技创新加快推进,大数据、自动化、互联网、遥感监测等新技术与矿业交叉融合,正在重塑地质调查和矿山开发工作模式,提升矿业发展效率。此外,应对气候变化、建设生态文明成为全球共识,建设资源节约型、环境友好型社会对地质信息技术的需求不断上升,为地质工作拓展了新领域。

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矿业竞争更激烈,环保要求更严格

2013年以来已有北美、南美、非洲、大洋洲、中亚等区域40多个国家和地区出台新的矿业刺激政策,涉及全球主要矿业发达国家和资源丰富的发展中国家。主要措施包括:一是促进矿业投资便利化,吸引外商投资。加拿大、澳大利亚、阿根廷、刚果(金)、墨西哥等国家积极简化矿业投资审批程序,减少外商投资限制。二是加大基础设施建设投入,缓解基础设施对矿业开发的瓶颈制约。澳大利亚未来7年将投入150亿澳元改善基础设施;非洲出台实施了基础设施发展规划。三是实施优惠税收政策,鼓励矿山项目投资。马里规定黄金矿山投产后享有5年免税期;阿尔及利亚免除勘探和采矿设备的关税和增值税;阿根廷实施勘探费用双重减免政策。四是鼓励矿产品深加工,推动工业化发展。东盟、非洲、中亚等地区越来越多国家鼓励外商企业将矿业开发同当地基础设施建设、工业园区建设、产业发展结合起来,延长矿业开发产业链条,促进资源就地加工转化。

此外,国际矿业竞争方式更趋高端,正从对资源的实际控制转向对规则制定和话语权的掌控,由矿产产业资本竞争转向对矿业金融资本竞争。 国际上对矿产资源勘查开发在信息披露、环境保护、社区参与等方面的要求越来越严格。在信息披露方面,全球主要矿业资本市场均对上市矿业公司信息披露做出了强制性的报告标准,许多国际组织为提高采矿业透明度制定了准则规范,例如全球报告倡议组织、联合国人权公约、国际氰化物准则、采掘业透明度行动计划以及加拿大勘探开发者协会制定的环保卓越型勘探规定等众多国际和本地规则,对矿业提出了严格的监管要求。

在环境保护方面,环境保护条件越来越成为投资矿产勘查开发决策的制约因素。近年来,发达国家和发展中国家都提高了矿产勘查开发的环保门槛,矿业环境保护成本呈快速上升趋势,环境保护费用在矿产品成本中占的比例也越来越大。在社区参与方面,越来越多国家要求矿山开发加强社区参与,加大对资源所在地铁路、港口、社区住房和学校等重大的长期基础设施的投资。

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