返回顶部 关闭
首页 > 国际在线 >正文

看国外公有土地租赁到期如何续期

2017-03-20 10:46:00    来源: 中国国土资源报    作者:吴次芳 李林林 董祚继

420601_maozh_1489040963393

美国

租约可续期且承租人可转让租赁权

在美国,承租人以租赁权抵押贷款获取建设资金的情况下,一般会在租约中规定延期条款。延期的期限,在不同的州会有不同的规定。租约签订后,出租人不能随意阻止承租人将土地租赁权转让给其他主体。

在美国,虽然存在多种土地所有形式,但城市土地主要属于私人所有。很多已经开发的土地都是通过租赁私有土地完成的,其中最著名的例子就是纽约帝国大厦和世界贸易中心大楼。在联邦制下,每个州都有独立的立法权限,所以在土地租赁的法律规定方面,各州可能会有差异。但通常情况下,租期都超过50年,比如德克萨斯州的土地租赁期限为50~99年。

租期内,承租人一般会享有土地上建筑物的所有权,同时承担因这些不动产产生的费用。在承租人取得土地租赁权后,一般会以该权利进行抵押获取进一步建设的资金。签订长期的租赁合同有利于承租人在充分的时间内收回投资。如果租赁土地进行开发需要贷款的话,承租人也会有充足的时间分期付款,因为借款人只有在租约期限超过贷款的分期付款期限的情况下才会考虑提供贷款。

一般土地所有人会在确定土地开发性质之后,再决定合同的期限。很多情况下,土地所有人会向不同的开发商征求开发计划,最后选定一个将土地出租进行开发。如果选定的开发商没有按照计划进行开发,合同中一般会规定违约的金额。

土地租金一般会随着土地所产生的收入而波动,这也是承租人确定租金与土地开发计划实施情况相一致的方法。如果租金每10年调整一次,那合同同时也会规定,租金根据土地的总收入或者承租人的销售情况阶段性地提高。

在承租人以租赁权抵押贷款获取建设资金的情况下,一般会在租约中规定延期条款。借款人在决定提供贷款之前也会审查租约中是否有延期条款,以确保能按期收回贷款。延期一般有两种情况:一是本身租期较长,如50年,到期后可以再续50年;另一种是初始租期较短,如20年,但承租人有两三次续签的机会,所有续签加起来最终可能达到99年。对于延期的期限,在不同的州会有不同的选择。

在美国,一般是港口、机场和政府土地开发机构等使用这种形式的租赁合同。尽管存在一定风险,此类合同却允许这些公共机构对承租人的土地利用进行长期控制,使其不需要负担土地和项目开发阶段沉重的财政负担,还能获得长期收入。可以说,土地租赁是实现公私合作开发利用土地的有效工具之一。

租约签订后,出租人不能随意阻止承租人将土地租赁权转让给其他主体。但是,合同也允许出租人与承租人重新协商土地租赁条款。比如,出租人会要求转租人(新的承租人)有良好的信用记录。在租约结束后,一般出租人会对承租人在土地上所做改良的剩余价值进行补偿。但在有的州,如德克萨斯州,租约会约定在合同到期或者提前终止时,承租人在土地上所做的改良以及建设应免费归土地所有人所有。

德国

租约终止并作出补偿后收回土地

德国多数土地合同约定的时间到期后,租约即终止,但地上建筑物不能被随即拆除,土地所有人需对租赁权人拥有的建筑物进行补偿。如果土地所有人暂时不愿意进行补偿,则使用权人可以继续免费使用该土地,直到土地所有人作出补偿为止。

420594_maozh_1489040961474

在德国私人拥有房屋所有权,但其下的土地只能通过长期租赁取得。该制度的主要目的是鼓励并方便私人主体、市政府或者非营利性组织兴建住房。德国的公地租赁制度源于其中世纪在农地上实行的永佃权制度。作为封建时代的产物,土地永佃在1947年被废除,现在法律上称为土地租赁。租赁权设立的法律基础是1919年颁布的《租赁法》。

土地租赁合同是在地上权人与土地所有人之间建立的以建筑物为目的的土地租约。在实行物权法定原则的德国,该租赁权可被视为一种准物权,可以被出售、继承,也可用于抵押。该租赁权的建立以及转让等都必须登记在专门的登记簿上。同时,租赁权人对该权利的处置必须首先得到土地所有人的同意。

土地租赁制度建立的首要目的是推动德国的住房建设。通过低价出租土地,中低收入人群可以有更多机会修建自己的住房。同时,该制度的建立也有效地预防了土地投机现象。实践中,土地租赁主要被拥有大面积土地的所有人用来更有效地开发土地的潜力,并能持续地获得由此带来的收益。所以,尽管法律上任何土地所有人都可以出租自己的土地,但实际上土地租赁权主要是由拥有大片土地的市政府、教堂和某些基金会拥有,私人个体和公司很少有大片土地出租。同时,承租人取得土地租赁权后也必须在一定期限内完成合同中规定的建设。在某些情况下,承租人会根据《德国民法典》第1094条的规定对承租的土地有优先购买权。

土地租约的期限一般为75年~99年之间,但商业用地的租约一般为40年~50年。其间,土地租赁权可以被出售或者继承。在合同约定的期限到期后,租约即终止。但土地上的建筑物不能被随即拆除,土地所有人需对租赁权人拥有的建筑物进行补偿。土地所有权人在补偿使用人以后收回土地使用权。如果土地所有权人暂时不愿意进行补偿,使用权人可以免费使用到期土地,直到所有权人作出补偿为止。

地租是根据现时土地价格的一定比例来计算的。在1994年德国物权法修正法案生效前,整个租期的租金必须在合同签订前确定。1999年后,租金的计算以及增长都必须与官方每年发布的生活成本指数一致。也就是说,地租的征收标准以及租期内的增长通常受到严格控制。如果合同签订时没有租金调整条款,土地所有人可以根据通货膨胀情况要求增加土地租金。同时,根据《德国民法典》的规定,地租在3年内不得连续上涨。

英国

承租人支付酬金后可获得新租约

在英国,土地租约即将到期之前,承租人可申请续期土地租赁合同。根据有关规定,承租人为了签订新的租约,需按照法令相关规定支付土地出租人一笔酬金。现存租约的期限越短,申请获得一个新的租约需要支付的酬金就越多。

420599_maozh_1489040962831

在英格兰和威尔士地区,土地上存在两种法律利益:一种是土地自由持有权利,另一种是(长期)租赁权利。

在英国全部土地名义上由皇室所有的前提下,土地的自由持有权利是两个地区土地上可以存在的最全面的权利,而且是无期限限制的。比较而言,租赁权就是对土地或其他不动产享有暂时的或者说有限期的占有及使用权利。对土地享有自由持有权利的人可以将土地出租给他人,这就形成了土地租赁关系。

英格兰和威尔士地区的大部分公寓都是建造在长期租赁的土地上的。这些土地的自由持有人可以是个人、私人公司、市政府或者住房协会。其中,政府提供的公共住房占所有租赁住房的近2/3。为了吸引个人资本的投入并减轻地方政府的管理责任,这些公共住房的所有权已经向私人租户开放。

历史上英国居住用地的租赁期一般为99年,但许多现代的租约可以是125年或者更久。在土地租约即将到期之前,实践中承租人会申请续期土地租赁合同。严格来说,在两个地区不存在土地使用权续期问题。因为根据1993年英国《租赁制改革、房产和城市发展法令》的规定,承租人有权放弃现有的土地租约,同时申请获取新的租约。新的租约与原租约内容大体一致。同时,新租约的期限是在原租约剩余期限的基础上再加90年。

根据1993年的法令,在新的租约下,承租人只需交纳一个“空”地租(相当于不再支付地租,因为原租约签订之时,承租人已经支付了租金),但承租人为了签订新的租约,仍需按照法令相关规定支付土地出租人一笔酬金。这笔酬金意味着对承租人不能再收取任何租金,也是对出租人在原租约到期后不能取得对房屋占有权的补偿。一般来说,现存租约的期限越短,申请获得一个新的租约需要支付的酬金就越多。所以,对土地承租人而言,越早开始申请获得一个新的租约,越对自己有利。

在申请续期时,承租人需按照《租赁制改革、房产和城市发展法令》的规定,证明自己是“合格的承租人”。即必须是长期租赁土地上该住房且已经登记的住房所有人,且该登记已经持续至少两年以上。两年期限的计算始于承租人的租赁权在土地登记簿上登记之日,所以具体登记的期限很重要。长期租赁指的是最初的租期必须在21年以上。此外,承租人必须是公寓的租户,而且该公寓是一栋住宅建筑物的一部分。

420600_maozh_1489040963112

巴西

地上权终止后不可续期 建筑物无偿归土地所有人

在巴西,使用权人(地上权人)可以有偿或无偿取得土地使用权,但合同到期时地上权终止。如果合同没有不同规定,地上权终止后,土地所有人会恢复对土地的全部权利。地上权人在合同期内对土地所做的改良以及新建建筑物,也会无偿归土地所有人。

巴西是世界上少有的城市人口远远超过农村人口的发展中国家。据统计,现在超过80%的巴西人口居住在城市地区。拥有1000万人口的圣保罗市是巴西最大也是人口密度最高的城市,围绕该城市形成的大都市区容纳了1600万人口,但城市人口中的20%生活在贫民窟或者低收入人群住房中。

为了改善城市土地利用状况并加强地方政府在城市土地管理中的作用,1988年巴西联邦宪法规定了城市土地具有社会功能以及对市政府城市开发政策的支持。为了进一步细化这些宪法规定,2001年巴西颁布的《城市法令》强化了城市开发的社会控制,并再次确认了城市空间以及财产的主要社会功能。而地上权的制度化,就是巴西政府为了更有效管理利用城市土地而采取的方法之一。

根据《城市法令》规定,城市土地所有人应当允许其他主体有在特定或者不特定的期限内使用其土地的权利。该权利通过在地契办公室登记地契而生效。根据具体合同,在符合法律要求的前提下,该地上权包括利用土地、地下土壤以及地面上大气空间的权利。地上权人可以有偿或无偿取得土地使用权,同时,必须对因行使该地上权所产生的全部税费负责,除非合同有例外规定。根据合同的约定,地上权可以转让给第三人。在租期内地上权人死亡时,该权利可由其继承人继承。在包含地上权的土地转让时,地上权人在同等条件下有优先购买的权利。

合同到期时,地上权终止。如果地上权人未履行合同义务,地上权也会终止。如果合同没有不同规定,地上权终止后,土地所有人会恢复对土地的全部权利。地上权人在合同期内对土地所做的改良以及新建建筑物,也会无偿归土地所有人。如果在合同终止前,地上权人改变了合同规定的土地用途,则合同立即终止。地上权的终止也会被登记在地契办公室。

值得注意的是,为了改善贫民窟的基础设施并减少非法建设,《城市法令》在鼓励市政府推动土地权属合法化项目的同时,规定了无权占有私人或者公共土地的宪法权利,以及在土地上设立物权性土地使用权的权利。其实,在法令颁布之前,实践中地方政府就已试点利用物权性土地使用权,稳定贫民窟居民对其所建住房占用公共土地的长期使用,进而鼓励当地居民改善自己的住房以及社区的基础设施条件。比如,在圣保罗市一些地区的贫民窟,市政府允许居住在公地上的居民免费获得对土地99年的使用权。在土地上连续居住5年以上的居民,可以成为其住房所占土地的正式承租人,有权出售自己的住房。

芬兰

依据土地用途之别 享有不同的续签权利

在芬兰,租赁合同到期之前,承租人可以选择续签合同;如果选择不续签,则出租人必须补偿承租人土地开发的费用。为了更好地获得土地增值收益,法令允许阶段性调整土地租金,但必须根据土地合同中规定的标准进行。

芬兰实行土地私有制,60%的土地归私人所有,并受到宪法保护。市政府拥有的土地虽然比例不高,却主要位于城镇。这主要是因为在1905年之前,所有建成的芬兰城市地区,大多建在原统治皇室授予的土地上。因此,公地租赁也主要发生在城镇地区。

在35个芬兰城镇(1906年后成立的)取得原统治皇室授予土地后的初期,这些土地被禁止出售。私人主体只能租赁这些土地的使用权并按期支付地租,这是芬兰公有土地租赁制度的开端。直到1962年,包括市政府土地在内的所有城市地区的土地才被允许出售。

随着城市范围内私人土地数量的增多,私人土地租赁也开始出现并逐步发展。为了规范各类土地租赁,政府于1966年制定并颁布了一部新的租赁法令。该法令主要针对私人土地的租赁,同时也对公地租赁作出了相关规定,还规定了不同形式的土地租赁合同的租期。就居住用地的租赁合同而言,期限为30年~100年。法令对承租人取得土地使用权后的开发时间安排没有限制,但市政府一般会通过合同中的特殊条款对开发和建设时间加以约束。如果承租人未遵守这些时间限制,则市政府有权废除合同、收回土地,并出租给其他人。有的市政府也会同时向违约的承租人征收罚金。

值得注意的是,为了确保承租人在租期内持续稳定地行使土地的使用权,法令对租赁合同终止的情形作出了严格限定。只有承租人在没有按期缴纳租金、忽视土地维护、不按合同规定使用土地,以及未按期开发土地等情况下,出租人才有权废除租赁合同。如果出于公共利益,政府不得不终止合同,也会选择与承租人协商的方式转让土地使用权,而很少通过强制购买的方式取得。在租赁合同到期之前,承租人可以选择续签合同。如果选择不续签,则出租人必须补偿承租人土地开发的费用。

实践中,根据租赁土地用途的不同,合同续签时承租人的权利也不一样。租赁市政府土地用于住房建设的,在合同到期时一般会自动续签。而工业用地的承租人虽然可以选择续签合同,但并不是自动续签。

在租金方面,一般由合同双方协商确定。法律中没有限定最高租金的数额,但却有关于如何仲裁租金和其他法律条款的专项规定。同时,法令允许阶段性调整土地租金,但必须根据土地合同中规定的标准进行。根据现行法律,超过10年的土地租赁合同,可以约定租金根据某一指数进行调整。这个指数可以是生活成本指数,也可以是土地价格指数。通过指数法规的修改,市政府可以更好地获得土地增值收益。

澳大利亚

获得新租约需缴纳市政服务费

澳大利亚政府虽然废除了租赁公共土地上的地租,但承租人需缴纳一定的市政服务费。如果合同中没有土地收回条款,而且政府也不是为了公共利益需要收回土地的话,在承租人99年租约到期之前,领地政府会免费授予土地持有人一个新的土地租约。

在澳大利亚,包括堪培拉在内的所有领地土地都由联邦政府所有。为了抑制土地投机行为,并确保土地开发产生的土地增值由澳大利亚人民享有,领地政府设立了公有土地租赁制度来实现土地的分配和利用。

1921年的《城市土地租赁条例》授权政府将城市范围内的土地出租,租约不得超过99年。每年的租金为净地价值的5%,土地价值每20年评估一次。此外,承租人还需缴纳一定比例的市政服务费,费率每年评估一次。在获得土地使用权后,承租人必须在一年内开始建设,并在两年内修建完建筑物。

第一次租赁权出售发生在1924年。一块居住用地被拍卖了400英镑,但这只是使用该地块的首年租金,约占土地价值的5%。1925年,联邦资产委员会开始同意净地转让,即首先获得土地租赁权的承租人可以将租赁权再次转让,这无疑助长了土地投机行为。不仅如此,该土地租赁制度自设立以来,就没有任何解释性文件,领地政府内没有专门的地产管理部门,负责管理土地的官员也没有专业资质。上世纪50年代开始,人们开始将关注的重点转向制度在管理以及运行过程中的问题。

值得注意的是,在这项制度建立的早期,为了使公地租赁更有吸引力,土地的租金一般定位适中,而且20年不变。到了1957年,租金就已经维持在很低的水平。到了1970年,在承租人的不断施压下,政府直接废除了地租,20年一次的土地估价也废止了。土地租金的停收,给政府财政带来了很大的负担。为了减少损失,市政服务费率有所提高。据估计,政府当时相当于转让了一亿美元给承租人。在公地承租人停止支付地租后,其权利更加接近于土地所有权。同时,土地的价格也开始快速增长。这导致了政府因公共建设不得不收回特定地块时,要花费更高的价格从公地承租人手中买回土地。

1995年针对领地政府公地租赁管理制度的一份司法质询报告显示,领地公地租赁系统中出现的问题主要是由政府管理不善造成的。公地租赁制度建立的最初目的,即意在避免以未开发土地为对象的投机行为,没有得到坚守。在政府土地租赁权的控制下,土地资源原本能够被有序开发,并为政府带来持续稳定的财政收入。但是,在制度运行的初始阶段,公地租赁很快就成为政府一种短期的财政收入来源。

现行法律体系下,领地内大多数的居住用地租赁权期限为99年。在此租赁权下,登记的土地占有人在租期内对承租的土地享有排他性使用权。但是,领地政府为了公共利益可以取得部分或者全部租赁的土地。另外,如果租赁合同中有收回条款,即使不是出于公共目的,在符合条件的情况下,政府也可以收回土地。如果不具备以上各种情形,在承租人99年租约到期之前,领地政府会免费授予土地持有人一个新的土地租约,以保护其土地使用权利。尽管新的租约下仍不用缴纳租金,但承租人申请续期时需缴纳一定的行政服务费。

另外,承租人仍可以将其租赁权再次转让,但必须已经完成了契约中要求的建设或者先取得政府的同意。也就是说,私人公地承租人不能在取得公地租赁权后直接将土地使用权转让,而必须是将房屋建设完毕后在符合条件的情况下可以再转让,但开发商除外。

新加坡

是否续期根据个案具体情况判断

在新加坡,房屋承租人或者所有人(占95%)可以申请土地租赁权续期,但只能在99年合同完全到期之后才可以申请。在土地资源紧缺的新加坡,政府倾向于租约到期后按照新的规划重新分配土地的利用,是否续期要根据个案具体情况来判断。

420597_maozh_1489040962285

新加坡虽然承认土地私有,但其90%的土地为公有土地,并通过租赁制将土地供私人主体使用。1965年,为了使人们免于承担高房价,新加坡政府兴建了大量公共住房,现在大约86%的新加坡人居住在这些公共住房内。其中,95%的公共住房居住者已经成为其所住房屋的所有人。

新加坡政府的公共住房项目始于1964年,当时承租或者购买住房的居民同时购买了99年的土地租赁权。按照现有法律规定,房屋承租人或者所有人可以申请土地租赁权续期,但每个申请都必须根据其利用情况以及政府的土地利用规划进行单独考虑。原则上,政府会选择不办理续期而让公地租赁权先自动到期。在土地资源紧缺的新加坡,为了解决经济社会快速发展的用地需要,政府倾向于租约到期后按照新的规划重新分配土地的利用。但是,在土地的继续利用与政府的规划一致,而且有助于具体的经济社会目标实现时,政府会允许租约续期。也就是说,是否续期要根据个案具体情况来判断。

针对不同的土地用途,政府在允许土地租约延期时会有不同的考量。对于工业用地,如果承租人对土地或者厂房有重大投资,而且投资的是政府优先扶持的产业,政府一般会允许续期。对于商业用地,如果土地的继续利用有助于达成特定的规划目标,比如会使土地得到更大程度地集约利用的话,政府也会考虑允许续期。对于住宅用地,如果续期能够强化土地利用、减缓房屋建筑物衰退,政府会考虑允许续期。对于农业用地,如果承租人对土地有重大投资,而且该农业土地的继续利用仍然符合国家战略需要,政府会考虑允许续期。对于机构用地,如果该机构的存在能继续满足社区的需要,政府会考虑允许续期。对于有自然保护功能的土地,为了激励承租人继续建设保护自然的主体设施,政府一般会允许延期。

以上是否允许延期的因素,会随着社会经济状况以及产业发展的优先次序而变化。同时,以上只是判断的基本原则,政府在做具体决定时会根据个案的具体情况进行考虑。允许延期时,也会对延期的期限给出规定。

值得注意的是,当公地上的私人住房转让时,新的住房所有人只能在99年的剩余年限内享有土地租赁权。也就是说,除了住房的价格外,其只需支付剩余年限的土地使用权的价格。由于新加坡的公地租赁项目始于1964年,现在还没有土地使用权到期的情况。以上判断是否允许续期的基本原则,现在也仅具有理论探讨意义。

荷兰

允许延长租约年限或定期调整租金

荷兰只有阿姆斯特丹和海牙等中心城市仍在实行公地租赁,其他很多市政府已经废弃这项制度。公地租赁制度下一般有两种形式的合同:一种是有明确限期的合同,最高期限为75年,承租人可以依据情况申请延期;另一种是可定期修改的永久性租约,出租人可以定期调整租金。

420593_maozh_1489040961131

荷兰的公有土地租赁制度始于19世纪初。为了给长期土地租赁制度做准备,当时的大城市开始购买和分配土地。这项制度的首要目的是政府通过对土地的开发和利用获得更大的控制权,并将由此带来的土地升值作为社会收入的来源之一。总体来看,公地租赁的实践在荷兰呈现不断减少趋势。目前仍在实施公地租赁制度的,只有阿姆斯特丹、海牙等区位优势比较明显的几个城市。

19世纪中后期的阿姆斯特丹,由于农业危机的爆发,大量农村人口涌入城市,对城市住房的需求水涨船高,带来地价的攀升。同时,由于建筑行业不规范,当时提供给涌入劳工的房屋质量很差且难有提升空间。为此,阿姆斯特丹市政府于1896年引入公地租赁制度来强化其对土地开发过程及其结果的控制。对用于公共建设的土地,用租赁的形式而不是出售土地所有权来进行开发。土地出租时,土地的用途会被详细记载在租约中,以约束承租人的开发行为。

根据1896年发布的一般条款的规定,该土地租约最长期限为75年。土地的开发必须按照租约进行,同时土地或者建成房屋的用途改变必须得到市政府的同意。在随后将近100年的时间里,不管是在租约的期限还是租金的计算及其支付方式方面,当地法律都根据经济社会发展情况进行不断改进。经过多次讨论和修改,共形成三种公地租期可以选择:一是有明确限期的租约,二是永久性的但可以定期修改的租约,三是永久性租约。第三种在实践中尚未出现过。第二种可定期修改的永久性租约,从1966年出现后在实践中适用更为广泛。

在租金方式上,自2000年以来,阿姆斯特丹主要采取了三种:一是每年按照当年通货膨胀率调整租金,二是每10年内实行固定地租,三是每25年内实行固定地租。除了选择每年支付地租外,承租人也可以选择提前支付建立在租期内需要交纳的(所有或者部分)租金基础上的所谓“酬金”。酬金在1937年被提出,但当时以及随后的法律条款中都未对其计算方式作出规定,相关细节主要存在于地方规则中。从2000年开始,该酬金主要根据租期内所有租金的总和来确定。为了保证公平,作为酬金确定基础的租金,不再简单依据合同订立时的地租率进行计算,而是根据土地价值可能的通货膨胀情况以及实际的地租率来计算。

对签订了有明确限期租约的公地承租人(一般是社会住房协会),在1985年之前,市政府一般会无偿收回其土地及其上建筑物。1998年后,公地承租人可以选择在租约到期、对建筑物进行重大投资或者需将建筑物一部分出售给租户的情况下,将原租约延长50年~75年。租金必须是以一次性的固定酬金支付,酬金每年会根据通货膨胀率调整。同时,具体承租人支付的酬金也会因其建筑物存在年限的不同而不同。建的时间越早,支付的酬金可能越少,这更好地维护了公地承租人的土地和房屋财产权利和利益。

公地租赁制度的实施为地方政府带来巨大的财政收入。2006年,阿姆斯特丹市政府的土地租金收入有8000万欧元。其实,相对于租地,绝大多数市民倾向于直接购买土地的所有权。越来越多的市政府放弃实施公地租赁而出售土地所有权,就是明证。

瑞典

租约永久有效

租金随通货膨胀率变化

瑞典很多市政府已放弃公地租赁制度,仍在租赁公共土地的权利人,其租约是永久性的。享有土地租赁权的房屋所有人,与拥有土地所有权的住房所有人相比,在土地和房屋的利用和处置方面拥有类似的权利,只是地租在通货膨胀的影响下会有适度上涨。

420596_maozh_1489040962004

在瑞典,大量土地掌握在中央政府以及290个市政府手中。瑞典的土地租赁制度始于1907年,一开始只是适用于首都斯德哥尔摩。上世纪三四十年代开始,逐渐适用于其他城市。

瑞典政府土地租赁制度的首要目的在于,获取土地开发后的增值收益并将其用于全体国民,只有在极少数情况下才用作城市规划的工具。土地租赁制度的最初引入有两个动机:一是解决当时严重的房屋紧缺问题;二是增加政府财政收入。通过租期内在通货膨胀影响下租金的上涨,以及租期结束时土地的收回,政府可以获得其间土地的增值收益。

由于土地租赁制度首要的目的是获取土地的增值收益,所以地租的计算和支付就非常关键。但在瑞典,法律并没有清楚地规定公地租赁的地租应该如何计算,实践中各地市政府也没有一致的做法。通常的做法是,将土地出租时的价值乘以地租率得出承租人需要支付的地租。由于土地价值以及地租率都不好确定,所以有关地租缴纳的法律诉讼案件时有发生。但地租一旦确定下来,10年之内就不再变化。之后,租金一般会有适度上调以反映土地价值的变化。最初的10年租期到期后,土地价值每五六年会被重新评估。在此期间,土地的价值以及地租率会根据物价指数的变化进行调整。

目前来看,瑞典的许多城市在上世纪90年就已经开始废止公地租赁制度。这主要是由两方面的原因导致的:一是市政府在出租土地之前必须在土地上投入一定的资本,且出租后的收益主要靠租金收入。市政府可获得的土地增值收益比例不大。比如:在1999年时,土地出租收入只占整个斯德哥尔摩市当年财政收入的5%。二是由于租金变化的不确定性,政府经常陷入费时、费力且费财的法律诉讼中。所以,很多市政府已经对持有土地租赁权失去兴趣。即使是公地租赁最普遍的首都斯德哥尔摩市,也从1993年开始低价出售单一房屋土地的租赁权。随后,其他类型的土地租赁权,包括商业土地租赁权也被陆续出售,但整体上购买的数量增长缓慢。

与拥有土地所有权的住房所有人相比,享有土地租赁权的房屋所有人在土地和房屋的利用和处置方面,拥有与前者类似的权利。房屋的转让和抵押都遵守一样的规则。为了保障公地上房屋所有人的居住利益,土地租约是永久性的,只是地租会定期调整。如果土地承租人没有按期交付地租,也不会导致租约的无效,只是房屋会被暂时扣押。实践中,市政府向承租人收回土地的情况很少发生。如果政府需要某块出租的土地,只能通过法定的征收程序取得,而不能随意终止租约。

波兰

合同可有偿延期允许租赁人 购买土地所有权

波兰土地永久性用益物权的合同期限一般为40年~99年,到期后可以续期。租期内,地租率不会随时间的变化而变化,但第一年过后土地所有人可以根据通货膨胀情况对土地价格进行调整,租金也会发生变化。自1998年开始,政府允许永久性用益物权人购买其租赁土地的所有权。

在波兰,大部分非城市化的土地一般都是私人持有,同时部分城市土地是以租赁的形式在利用。这种长期的土地租赁被称作永久性用益物权。该永久性用益物权与18世纪末波兰被俄国、普鲁士帝国和奥地利3个国家占领期间衍生出的建筑权有关。

二战结束后,由于大部分土地在战争中遭到破坏,中央政府颁布法令宣布首都华沙的土地归市政府所有,并用永久租赁权替代建筑权。1952年的一部法令在居民建筑用地上引入了永久权利的概念。到1990年东欧剧变后的转型初期,该永久用益物权被视为权利人一种基本的财产权利。在国家法律的支持下,地方政府获得了许多国有土地进行住房和城市建设。而且,在市政府土地所有权下,不同机构也可以获得土地的永久使用权。那些没有转让给城市建设使用的国家土地,可以由国有企业、机构或者公司永久使用,但国家有收回土地的权利。也就是说,在华沙大部分有价值的城市土地受永久性用益物权支配。

在波兰,要获取永久使用权或租赁权,需要国家机构或地方政府通过招投标程序进行。政府可以限制土地的使用,事前可以对投标者的资格进行限制。最终,最高的投标价格作为出售付款金额的基础,通常是最高投标价格的15%~25%,并可以分期支付。此外,在租赁合同签订后,承租人每年必须支付租金,地租率根据土地使用目的的不同而有所差异。

值得注意的是,永久租赁合同的期限并不是永久的,一般为40年~99年之间,且在到期后可以再延期40年~99年。国家或者地方政府如果决定不再续签,必须给出充分且有效的理由。租期内,地租率不会随着时间的变化而变化。但第一年过后,土地所有人可以根据通货膨胀情况对土地价格进行调整,相应的租金也会发生变化。

承租人必须按照合同规定的土地用途进行开发。如果合同目的是建筑物开发,则合同中必须明确建设开始和结束的时间。在承租人没有按照规定使用土地或者在规定日期内没有完成土地的开发,出租人可以提前终止合同。

1998年新的法律通过后,拥有租赁合同的私人主体(自然人)可以请求在2000年前将永久租赁权转变成土地所有权,并支付一定的费用。2005年一部新的法令,将请求的主体扩展到法人、住房协会,以及存在永久租赁权的共同所有建筑物的其他所有人等主体。比较而言,由于商业用地的地租率很高,从长远来看,购买永久土地租赁权对商业用地租赁权人是最有利的,但实践中购买的数量并不多。

■经验借鉴

寻求公共与私

人利益的平衡

世界范围内实行公有土地租赁制度的主要国家,对于续期主要采取以下三种处置办法:第一种是在公有土地使用权到期后允许续期,并且允许土地使用权人购买土地的所有权。第二种处置办法是在土地使用权到期后允许续期,同时承租人仍需要交纳相应的租金。目前,大部分国家包括美国、英国、澳大利亚、芬兰等,都是采取的这种有偿续期方式。第三种处置方式是土地使用权到期后租约原则上不会续期,典型国家如德国、巴西和新加坡。

大部分国家实行公共土地租赁制度的主要目的是为了减轻政府在(城市)土地开发过程中的巨大投资和财政压力。而且,这项制度的实施主要与政府推动城市土地的开发有关。以城市住房用地的开发为例,不管是在工业革命后大量农村人口涌入造成的城市住房紧缺和质量问题,还是二战结束后一些国家面临的城市重建问题,政府通过前期购买土地,继而将这些土地低价出租给其他社会主体进行开发,不但吸引了大量社会资本投入城市建设,同时承租人租金的缴纳也确保了(地方)政府财政的长期收入。

为了确保承租人能持续稳定地占有并利用土地,实现土地的最优化利用,公共土地租赁的租约一般期限较长,而且允许承租人在租期结束前申请续期。有的国家甚至提供了永久性租约,以稳定承租人对土地长久投资的信心,但最终能否续期大多需要具体的(市)政府所有权人决定。

在租金的计算和支付方面,不同用途土地的租金率有所区别。住房用地的租金率一般较低,而用于商业用途的租金率一般最高。在公地租赁制度建立的初期,一些国家为了吸引更多的承租人,土地的租金一般定位很低,而且在一段时间内保持不变,比如澳大利亚堪培拉。从某种程度上来说,这些公地的承租人享受了更多的土地增值收益,在无形中减少了政府对公共事业的投资。为了更好地平衡公平与效率,现在绝大多数国家租约中规定的都是可定期调整的租金。有些国家最初的租金是土地的地价乘以地租率得出的结果,之后租金的增长一般与该国的物价指数或者通货膨胀率的变化挂钩,如德国。有些国家租约中约定地租率确定后不变,但土地价格会被定期评估,租金也会相应变化,如波兰。

总体来看,多数国家或者地方政府实行公地租赁的初衷是抑制土地投机行为,并将土地开发后的增值收益用于全体国民。为此,他们一直寻求在公地租赁制度下实现公共利益和私人(承租人)利益的平衡。在明显“得不偿失”的情况下,一些国家或城市选择了放弃这项制度。所以,政府的角色以及对自身的定位,在公地租赁制度的发展过程中起了关键作用。

■教训反思

制度实施

勿忘设计初衷

通过梳理总结典型国家推动和实施公地租赁制度的过程,有三方面教训值得汲取:

一是要明确这项制度设立的主要目的是什么,并将其主旨、实现机制和运作机理等完整清晰地传达给广大民众。在澳大利亚领地政府成立后正式实施的公地租赁制度,本意是为避免土地投机行为、实现土地有序开发,但后期领地政府却开始允许未经建设的租赁土地使用权可以再次转让,从而助长了土地投机行为。同时,当时的领地政府内没有专门的地产管理部门,负责管理土地的官员也没有专业资质。这也导致其在公地租赁管理工作中走了很多弯路。

二是为了确保政府在公地开发中获取合理收益,承租人应当缴纳一定比率的地租。在公有土地开发的前、中、后阶段,政府都有可能需要投入大量资金,即便是那些已经出租的土地。同时,承租人支付的价格对应的是土地的租赁权,而不是土地的所有权。如果租金过低,很难体现两种权利设置之间的差别。比如上文提到的,澳大利亚首都领地政府废除了地租制度,公地承租人停止支付地租后,其权利更加接近于土地所有权。这虽然满足了当时居民的要求,但明显没有考虑未来居住者的利益。

三是政府因为公地租赁而带来的财政收入增长,应当做到公开、公正和透明。特别是对这笔公共收入的用途,公众应有权利知道这些收入是怎样用于公共建设。同时,对租期的确定以及如何延期,特别是在新的租约签订后租金如何计算应当通过法律或者法规予以明确。这样才能稳定承租人的投资预期,而且也避免日后由于续期或者租金计算问题产生的大量纠纷。

(作者单位:浙江大学公共管理学院)

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国国土资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国国土资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。

关键词: 土地使用权
国土在线
本社动态   |    关于我们   |     版权声明   |    免责条款   |    招贤纳士   |    意见反馈   |    联系我们   |    网站合作   |    法律顾问
主管:中华人民共和国国土资源部 主办:中国国土资源报社
承办:北京中地世纪文化传媒中心 运维:北京金地世纪文化传媒有限公司
经营许可证编号:京ICP证140100号    广播电视节目制作经营许可证     ICP备:京ICP备13053122号     京公网安备:110102006002    违法和不良信息举报
地址:北京市西城区羊肉胡同甲30号  邮编:100034    电话:010-66557937   邮箱:zggtzybw@163.com