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部分国家空间规划的经验与启示

2017-04-10 10:35:17    来源: 中国国土资源报    作者:蔡玉梅 高延利 何挺

城镇化水平不同,空间规划侧重点也不同

编制和实施空间规划促进可持续发展是发达国家尤其中央集权国家的普遍做法。受国家自然地理条件、文化传统、政治体制、经济体制、经济发展阶段等各种因素影响,发达国家形成了完整而多样化的空间规划体系,并不断完善。

在欧盟尺度上,1999年欧盟委员会首次通过《欧洲空间展望》,开启构建统一欧盟空间规划体系的工作。欧洲国家尺度上,丹麦在2006年发布国家空间规划报告,德国在两德统一后编制了《国家空间秩序规划政策导向框架(1993)》《国家空间秩序规划措施框架(1995)》《德国空间发展理念与策略》(2006)。荷兰自1960年开始编制全国空间规划,最新版规划是《荷兰基础设施和空间规规划》(2012)。瑞典2007年发布《区域竞争力,创业精神和就业的国家战略》,英国、芬兰、西班牙、意大利和芬兰没有国家空间规划。

亚洲的日本、韩国、新加坡等国,空间规划表现为宏观指导与地方控制相结合的特点。日本从1950年颁布《国土综合开发法》开始,先后编制实施6次国土综合开发规划。韩国从1963年颁布《国土综合建设计划法》开始先后编制5次国土综合规划。

美洲的美国和加拿大,因为是联邦制国家,没有国家层面的规划,而是由各州编制州规划。如:美国州规划《俄勒冈州域规划目标和指南》等。

大洋洲的新西兰没有全国空间规划,但在2010年、2011年和2015年分别编制实施了3轮国家基础设施规划。澳大利亚在2010年实施了《我们的城市,我们的未来—富有生产力,可持续和宜居未来的国家城市政策》。

对比发达国家空间规划轨迹表明,城镇化水平30%~50%属于快速城市化期,规划以“物质规划”为主,强调“发展规划”,将增强经济活力和发展竞争力作为第一要务,重视落实生产空间,生活和生态空间置于次要地位。采用单核心发展模式,以工业开发、基础设施建设为主,设立重点发展区,规划类型以城市规划为主。发达国家在快速发展阶段通常具有这些特点。

城镇化水平50%~70%是平稳期,规划转向“以人为本”,强调“理性规划”,围绕满足人的生产和生活需要作为第一要务,在生产空间框架基本建立的基础上,开始重视生活空间和生态空间。采用多中心开发模式,以生活空间开发、基础设施完善和生态环境建设为主,重视区域协调,开始编制空间规划,空间规划体系逐步形成。转型国家在面临发展与环境保护矛盾不断加剧阶段,空间规划通常具有上述特点。

而当城镇化水平达到70%时,规划转为“人与自然和谐”,强调“智慧规划”。围绕人的健康和美学需求,按照“绿色发展”的理念,实现生产、生活和生态空间的无缝衔接。采用网络开发模式,以城市更新、环境美化和健康服务为主,关注地方的多样化和个性化,灵活调整规划体系,深化城市设计。北欧国家空间规划具有这一阶段的特点。

四类空间规划,通过政策指导或投资影响加以落实

从各级规划的纵向关系看,通常单一制国家空间规划体系有较多的控制性特征,而联邦国家有较多的指导性特征。但是因集权和分权等差别,国家政体与空间规划体系的类型也并非一一对应。空间规划规划体系可分为控制性、指导性、指导和控制混合性以及合作性四种类型。

控制性体系是指空间规划对下层的城市规划和土地利用规划具有控制作用。以德国为例,联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级,自上而下分工明确,层级关系联系紧密但职能清晰。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则,构成具有垂直连贯性、完整灵活的控制体系。

指导性体系指下层的城市和相关规划只具有指导作用,通过投资等方式间接指导。比如美国俄勒冈州土地利用规划目标和导则只列举19个州规划目标,并要求各县开展土地利用规划,划定城市开发边界,不设具体的指标。

合作性体系指上下级规划之间是一种平行关系。比如:荷兰2008年以后将过去垂直的规划体系转变为一种有约束的平行模式。“平行”是指各级政府可以独立编制和实施规划,不再需要经过上级政府审批而生效。“有约束”是指在强调分权的同时,中央政府和省级政府保留了可以针对特定地域直接编制整合规划,并取代原有的地方政府编制的规划,成为该地域空间上唯一的法定规划。

空间规划多通过政策指导相关规划和地方规划加以落实,或通过投资影响地方规划。控制性的德国联邦空间规划所控制的是空间结构,不设立控制性的指标,通过下级空间规划实施。合作性的荷兰空间规划实施措施是县土地配置规划,如果县级政府不能执行,则直接对特殊地区编制法定的土地配置规划。指导政策性的美国州空间规划的实施一方面通过重大项目优先选址、提供公共设施投资、基础设施投资、资源保护资金等方式落实,另一方面是通过区域规划和市县规划进行落实。美国的地方总体规划主要通过规章和条例实施,主要包括专项规划、分区条例、土地细分条例、开发协议等。

依法编制规划,信息技术提供科学支撑

依法规划是市场经济国家空间规划的共同特点。法律体系纵向上体现为不同层级规划有法可依,横向上体现为规划的主干法律、配套法和相关法相互衔接。如德国空间规划法律体系在联邦级主要是《空间规划法》《空间规划条例》《建筑法典》等。州和区域级有《州空间规划法》《区域规划法》进行对空间规划进行规范。荷兰1965年开始实施《空间规划法》,成立空间规划部,先后编制五次国家空间规划。2008年实施新的《空间规划法》,建立新的“合作式”空间规划体系,组建新的基础设施与环境部,编制《国家基础设施与空间规划》,在空间规划法律、行政和运行体制的动态调整中确保国家空间规划的有效实施。

空间数据是空间规划的基础,数据驱动的评价、智能优化模型为规划提供科学支撑,基于云平台的监管体系为规划提供高效的工具。美国编制空间规划的大部分州均在规划机构中设立了相关的信息中心,负责规划数据工作。欧盟建立了欧洲空间监测网络监测《欧洲空间规划展望》的实施,并提供欧盟国家关于经济、基础设施和创新能力等不平衡性测度,同时开展相关研究,并为促进成员国之间的沟通,支撑欧盟空间规划实施和监管。评价领域,德国建立了中心地等级划分评价指标体系,美国针对农用地转用建立了土地评价与立地评估模型,针对休耕地政策建立了休耕地环境效益评价模型。辅助决策方面,美国建立了指标体系和情景分析等规划辅助决策支持系统。

明晰层级定位  强化实施体系

发达国家空间规划经验多以中央集权和市场经济体制为基础,解决国家可持续发展中的空间问题是规划的目标,明晰层级定位是开展规划工作的前提,有效实施是规划的关键,而数据则是规划最根本的资源保障。针对我国国情,笔者提出以下建议。

建立国家、省、区域和市县四级空间规划体系。纵向上,建议建立约束性的国家规划、政策性的省级规划、协调性的区域规划和实施性的市县规划四级体系。横向上,有效协调横向综合规划和专项规划的关系。突出综合规划的统筹或引领作用,将空间发展和保护的核心问题及解决多规交叉、重叠或冲突的问题作为规划编制的核心内容。

立足国家经济社会转型升级的国情和多样化省情,定位空间规划内容。我国各省自然和经济条件有较大差异,无论是单一开发功能导向的规划,还是国土资源开发、保护和整治的规划都不足以覆盖全部省(区)的特点。因此,各地要进一步明晰规划定位,坚持市场调节与政府调控相结合,将“多规合一”作为契机,编制目标明确,内容切实可行的空间规划。

强化空间规划实施体系,保障规划衔接,确保规划有效实施。政策性的空间规划通常通过相关专项规划和下级规划进行落实和实施。控制性的空间规划也因控制的内容和程度有所不同:一种是控制目标和指标分解到相邻层级规划,保留微观管理的一定自主性和弹性;另一种是控制目标和指标直接分解到基层规划,如何处理不确定性和确定性关系是关键。

构建基本信息平台,研发辅助支持模型,建立智能管理系统。首先是以基础地理信息数据为基础,建立部门数据互联互通的共享机制,加强数据基础设施建设。其次在过往以地块为单元服务于土地用途决策的土地适宜性评价方法的基础上,进一步研发以土地利用系统为单元的国土空间多功能评价以及国土空间功能分区方法。再次,采用大数据技术,加强城镇扩展边界、生态红线划定、国土空间优化和情境分析智能模型的研发。最后,开展云平台下空间规划支持系统的研发,为空间规划的编制和实施管理提供工具支撑。

探索空间规划立法,推进法治社会建设。以现行《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》《城乡规划法》等为基础,在大量开展的城市群规划、区域规划、“多规合一”的市县规划、省级空间试点和国土规划等实践工作基础上,探索制定《空间规划法》。以此为基础,组织修订《城乡规划法》《环境保护法》等分支法。

(作者单位:中国土地勘测规划院)

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