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特朗普宣布退出巴黎协定 美国能源政策将何去何从

2017-06-12 10:40:55    来源: 中国国土资源报    作者:刘旭

【阅读提示】当地时间6月1日,美国总统特朗普宣布退出《巴黎气候协定》(以下简称《协定》),引起国际舆论广泛关注。特朗普自参与总统竞选之时起,他的能源主张和气候政策就备受争议,此次退出《协定》的决定更将相关争议推向高潮。这一单方“毁约”行为出于怎样的能源政策取向,美国未来是否会出台更具争议的政策措施,会对国际能源格局产生哪些影响?这些问题成为国际能源界关注的热点。从迄今为止美国已出台的能源政策来看,其必将对国际能源格局和治理机制产生冲击。本期约请有关专家系统梳理特朗普上任4个多月来的能源政策,并分析美国退出《协定》的政策初衷和国际影响。

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决策是个人偏好 还是政治需要?

特朗普的诸多言论反映出他对化石能源的偏爱。有观点认为,其竞选时强调能源技术创新和可再生能源发展体现出选情趋向的特点。

通常认为,领导人偏好和执政倾向将对决策产生重要影响。特朗普的诸多言论反映出他对化石能源的偏爱,对环境和气候政策的不满。比如:他认为美国应该充分发挥化石能源禀赋和技术优势,扩大美国能源的自给和独立。他同时认为前任总统奥巴马的能源和环保政策,实际上削弱了美国化石能源的竞争力。他还对气候政策表示高度怀疑,认为这将迫使美国承担更多的国际责任。

不仅如此,特朗普在竞选期间的能源政策纲领存在诸多矛盾之处:既强调煤炭、油气等化石能源生产的重要性,又强调要确保核能、风能、太阳能等可再生能源的公平发展,以及推动能源技术创新。彼时,许多观察家对此纲领进行了两个不同角度的诠释:

一种比较积极的观点认为,尽管特朗普更偏好化石能源,但他也意识到当前全球发展趋势需要更加主动地推动能源转型,以及应对环境和气候变化问题。另一种比较消极的观点认为,特朗普强调能源技术创新和可再生能源发展仅仅是为了争取选民的支持。特朗普上台后的能源和气候领域相关政策,增强了第二种观点的可信性。

比如:特朗普下令重新审视奥巴马时期的能源和环保政策。他还在2018年政府预算中大幅削减了能源和环境事务相关部门,特别是关于能源技术研发和大气科学研究方面的预算。当然,还有这次公开退出《协定》。特朗普希望通过这些措施树立起其“言行一致”的总统形象,但同时也与能源界的主流意识彻底决裂。

全方位发展化石 能源是否可行?

尽管特朗普意图为化石能源特别是煤炭产业发展提供有利的政策环境,但煤炭产业衰退是由页岩气革命带来的经济替代,在全球油气供给过剩的局面下,其措施的效果令人怀疑。

尽管特朗普已充分表明了其在能源和气候问题上的立场,但能源产业发展的内部规律仍将增加特朗普能源政策实施的难度。特朗普希望通过降低环境和气候限制的门槛,为化石能源特别是煤炭产业发展提供有利的政策环境。但事实上,这种做法反而使煤炭等产业发展面临更糟糕的市场环境。

众所周知,人类利用能源的历史就是一部能源替代史。更确切地说,是化石能源内部替代史。近100年来,这一特征主要体现在煤炭被石油(运输领域)和天然气(发电领域)替代。能源替代的本质是经济替代,而不是物理替代。表面上看来,经济替代是价格推动的,但其本质是技术进步。

美国作为全球煤炭储量最大的国家,近10余年的煤炭产业衰退也是一种经济替代。这种替代的根源是页岩革命所带来的天然气产量爆发式增长,环境和气候管制政策仅起到推波助澜的作用。这在学界已成为共识。因此,特朗普全方位发展化石能源的政策是自相矛盾的,在实际执行的过程中很可能顾此失彼。

事实上,特朗普政府也意识到了这个问题。可以看出,他正在试图围绕价格,通过两种途径化解这种矛盾:一方面,特朗普修改奥巴马时期的环境管制政策,这将降低化石能源特别是煤炭的生产成本,从而提高其价格竞争力。另一方面,推动石油和天然气出口,通过向外释放产能,引导内外市场实现价格平衡,从而减轻煤炭产业面临的价格压力。然而,在当前全球油气供给过剩的局面下,这些措施的效果实在令人怀疑。

哪些因素制约特朗普政策施行?

美国政府横向(政府和国会)和纵向(联邦和地方)的分权体制,以及可再生能源产业发展的独立性,很可能大幅降低特朗普能源气候政策的可行性。

许多观察家指出,美国的分权体制将大幅降低特朗普能源气候政策的可行性。这里的分权体制包括横向(政府和国会)和纵向(联邦和地方)两方面:

从横向的角度来看,特朗普激进的能源气候政策,比如取消奥巴马时期的环境管制政策、大幅削减能源技术开发相关预算等在国会引发激烈的争论。这种横向分权对能源政策的塑造在奥巴马执政时期也表现得很明显。尽管奥巴马大力推行《清洁能源计划》并扶植可再生能源发展,但他在任期内仍出台了鼓励化石能源发展的政策。比如,扩大了东海岸的原油开采权限,实施原油出口解禁,还批准了多个向非FTA(自由贸易协定)双边签署国出口的LNG(液化天然气)项目。正是美国国会和政府在政策上的相互牵制,使美国的能源政策能够保持一定的平衡。

而纵向分权则使美国地方政府对联邦政府的政策具有一定的交涉能力。比如:加州政府就强烈质疑特朗普的能源和气候政策。加州的GDP占美国的近1/7,也是美国可再生能源发展的代表性地区。加州政府已数次表示要坚持已有的能源政策,继续大力提升可再生能源的消费比重。这种态度必定会对联邦政府的政策实施产生全国范围的影响。也正是由于看到了这种现象,近期许多国内观察家建议,我国政府在特朗普退出《协定》的情况下,可以更多地与美国地方政府开展直接合作。

另外,可再生能源产业独立性的增强,也将对特朗普政府能源气候政策的实施产生影响。这里的独立性是相对于化石能源而言的。一般认为,可再生能源产业近年来在全球范围内的繁荣景象与油价飙升密切相关。2014上半年之前的10余年里,国际油价总体上保持不断上涨和高位运行的态势。这既提升了对作为替代品的可再生能源的需求,也提高了可再生能源的价格竞争力。可以看到,经过10余年的发展,部分地区特别是美国,风电和光伏发电的成本成倍下降,不仅摆脱了对化石能源的价格依赖,而且日渐成为后者强有力的市场竞争对手。

美国一些地方的发展实例也证明,化石能源和可再生能源两者可以协调共存。德克萨斯州是美国第一大油气生产区域,同时其风电装机规模也是全美最大的。因此,可再生能源产业在特朗普政府时期并不会萎缩,其独立性的增强会对其他化石能源产业的发展施加更大的竞争压力。

美国退出《协定》带来哪些思考?

退出《协定》与特朗普其他的能源政策具有内在的一致性,可以预见,其退出将增加《协定》减排目标的实现难度,但更多的是应该引发对于国际气候治理体制的思考。

公开退出《协定》,无疑是迄今为止特朗普能源政策中最具震撼力的事件。尽管自其竞选时期开始,美国国内和国际社会就有一定的心理准备,但在正式宣布之前,主要国家政府、环保人士、各界学者仍纷纷“力劝”其留在巴黎框架内。然而,事与愿违。

许多观察家注意到,退出《协定》与特朗普的其他能源政策具有内在的一致性,即消除美国发展国内化石能源的政策阻碍。根据这种逻辑,如果特朗普其他能源政策的可行性会大打折扣的话,那么退出《协定》的实际效果也许没有想象中大。

笔者认为,特朗普退出《协定》,更多的是应该引发关于《协定》机制本身的思考。美国退出类似的国际气候条约,并不只是这次。在小布什执政时期,美国就曾退出《京都议定书》。这说明当前的国际气候治理体制仍是十分脆弱和不稳定的,特别是像美国这样重要的国家可以“随意”出入。

有观察家指出,由于《协定》设置了复杂的退出机制,特朗普这次退出在短期内并不会对《协定》的框架造成影响。然而,在特朗普宣布退出的前提下,美国将改变相关的配套政策,这必然对未来减排目标的实现产生影响,从而在事实上影响《协定》的履行。

《协定》是国际社会经过多年努力达成的共识,由于汲取《京都议定书》的教训,《协定》并没有设置严格的减排义务。各国的减排目标均为自主设置,虽然也存在后续的跟踪和评价措施,但并不能对未完成目标的国家进行追责。总体来说,《协定》缺乏严格的法律约束力。因此,从《协定》生效之日起,它的意义更体现在展示各国应对全球气候问题的共同意愿,也就无法避免美国退出这样的情况。

《协定》的这种特征令笔者联想到国际能源体系中的另一个重要机构——欧佩克组织。虽然欧佩克组织是一个机构,而《协定》是一种制度安排,但对于国际能源市场来说,两者都具有一定的影响力和协调力。事实上,他们的弱点也非常明显。比如:两者都面临代表性的问题。美国是世界第二大温室气体排放国,特朗普政府的退出无疑降低了《协定》的覆盖面和代表性。与此类似,欧佩克组织成员是全球主要的原油出口国,但像俄罗斯这样的出口大国却不在其中。再如,两者的协议执行都缺乏严格的法律约束力,极易引发道德风险。

虽然目前无法仍判定《协定》未来的执行效果,但美国的退出确实带了个“坏头”,这无疑将增加《协定》减排目标的实现难度。

对全球能源格局影响几何?

特朗普的能源政策能够提升美国对国际能源市场,特别是全球油气领域的影响力,同时也让我国和欧盟等主要国家和地区不得不发挥更大的作用以推进气候治理进程,挑战大于机遇。

执政4个多月来,特朗普的能源政策无疑将对全球能源格局产生重要影响:

在全球油气市场方面,特朗普的政策将推动美国油气资源出口量的增大。在全球油气供给过剩的情况下,随着美国油气产量增大和出口增多,欧洲和亚洲主要能源市场将面临更多的进口选择。美国对国际能源市场的影响力将得到提升,主要油气消费和进口国的议价能力也将同步提升。这种供需格局的变化或将引发国际关系的变化。

在全球能源治理方面,美国从传统的油气需求方转向供给方,将增强其在全球油气领域的发言权。然而,退出《协定》使美国遭受来自国际社会的广泛批评,美国在全球气候治理领域的影响力和领导力必然受到损害。这时,欧盟和我国的应对措施显得格外重要。在美国退出的前提下,如何在气候问题上处理与美国的关系,如何继续推动全球气候治理的进程,成为各国不得不面对的难题。

在中美关系方面,美国油气出口的增大将促进我国从美国的进口。海关数据显示,自去年以来,我国进口美国的原油和天然气数量在不断扩大。然而,这种扩大的趋势也许仅是由于过去的贸易基数较小而显得突出。海关数据同时显示,美国的油气资源与我国的其他进口渠道相比,并无价格优势;而由于其他来源地的天然气价格与石油价格挂钩,因此在油价达到一定高度后,美国天然气的价格优势将得以显现。随着中美两国确认加强在天然气领域的合作,可以预测未来两国之间的天然气贸易将会有所增长。

另外,特朗普虽然更强调化石能源产业的发展,但美国地方政府和多数知名企业仍表示将坚持发展可再生能源。我国则在同时推进化石能源和可再生能源的发展。可以预见,中美两国之间地方政府和企业层面在能源领域的合作将得到强化。

美国退出《协定》之后,我国在全球气候治理体系中的角色和作用引发业界和学界的高度关注。不可否认,美国退出《协定》后,中国和欧盟等主要国家和地区不得不发挥更大的作用以推进气候治理进程。其中,作为全球最大的温室气体排放国,我国承担的责任将更多,关于全球气候问题的关注将更多地转向我国。因此,在全球气候治理问题上,我国面临的挑战要多于机遇,但在某种条件下挑战也可以转化为机遇。尽管特朗普宣布退出《协定》,我国仍需与美国在气候问题上保持密切接触,加强能源技术领域的合作,推动美国继续承担减排责任,并在其中逐步扩大我国的影响。

(作者系中国人民大学国际能源战略研究中心执行主任、国家发展与战略研究院研究员)

■资料链接

上任以来,特朗普推出哪些能源新政?

1月20日

在就职典礼上,美国总统特朗普对气候变化未置一词。与此同时,白宫网站几乎删除了所有气候变化的相关内容,取而代之的是特朗普政府的“美国优先能源计划”。该计划承诺将削减石油和天然气开发的法规、推迟气候行动和振兴煤炭工业。该政策声明还承诺将减少美国对欧佩克(主要是中东和拉丁美洲国家)的依赖。这一承诺可能使加拿大石油对美国更具吸引力。

1月24日

特朗普签署两项行政命令,推进Keystone XL和Dakota Access两条输油管线建设,以及加速环境审查和高优先级基础设施项目的批准。这两个项目在奥巴马执政时期曾因环境、气候影响等争议而搁置。这项行政命令实现了特朗普在竞选时批准两条管道的承诺,被称之为“启动多项基础设施项目建设的第一步”,对于担心管道容量有限的石油生产商无疑是大好消息。

2月14日

特朗普当天签署决议废除《多德—弗兰克法案(Dodd-Frank)》中涉及能源企业的部分条款,使石油、天然气和矿业开采公司等无需披露他们向外国政府支付的任何款项。特朗普在椭圆办公室签署决议时表示,废除该条款有望为美国创造更多的就业机会。

3月28日

美国总统特朗普签署“能源独立”行政令,旨在推翻前总统奥巴马有关气候变化的《清洁能源计划》,同时在能源产业方面为美国创造就业。新的行政令将首先撤销此前减少新建燃煤电厂二氧化碳排放的规定,其次将推动化石燃料的开采,履行特朗普竞选的承诺,努力使美国能源独立。同时,解除禁止在联邦土地上进行新煤炭开采租赁的临时禁令,并不再限制油气开采场所的甲烷排放。该政令还赋予各州更多权力来决定能源项目。特朗普称新行政令将开启“新能源革命”。

4月28日

美国总统特朗普签署一项行政令,要求重新评估奥巴马政府颁布的大西洋、太平洋和北极水域钻探禁令,以加大海洋油气开采力度。按照这份名为“执行美国优先离岸能源战略”的行政令,美国内政部将重新评估并修改奥巴马政府制定的2017~2022年外大陆架油气发展计划,包括取消奥巴马离任前颁布的北极部分地区永久性禁止油气钻探的禁令。美国商务部则将停止设立或扩大海洋保护区,并重新评估过去10年设立或扩大的海洋保护区。此举可能扩大北极和大西洋海洋的油气钻探,通过释放能源开发资源,创造工作机会。

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