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“一带一路”沿线地区防灾减灾的挑战与应对

2017-07-17 16:15:00    来源: 中国国土资源报    作者:许闲

阅读提示:“一带一路”沿线地区尤其是亚洲地区,一直以来都是自然灾害易发、多发的区域,经常遭遇地震、洪水、干旱等自然灾害的侵袭,而且毗邻国家之间往往有着相似的自然灾害风险结构。面对巨灾风险时,单个国家承担损失的能力有限,且各国灾害管理水平参差不齐,严重威胁国家的国民经济可持续发展。因此,以防灾减灾国际合作为切入点推进“一带一路”建设,不仅有助于防范和减少自然灾害造成的负面冲击,维护国际经贸合作的有序开展,推动“一带一路”倡议的纵深发展,而且也有利于加强各国人民的互信和促进沿线国家人民的民心相通。本期有关专家将系统分析“一带一路”沿线地区防灾减灾国际合作面临的问题与挑战,并有针对性地提出政策建议。

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2013年,台风“海燕”袭击菲律宾,造成该国344亿比索的经济损失。   

“一带一路”倡议连接着亚太、欧洲两大经济圈,覆盖东南亚、中亚、南亚、西亚、非洲等区域,被视为下一阶段全球范围内具有较大发展潜力的重要倡议。加强“一带一路”国家之间的灾害管理合作,降低“一带一路”沿线国家自然灾害风险以及灾害造成的损失,对实现“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通”至关重要。因为不管任何国家发生任何形式的自然灾害,都将影响到区域之间的政治经济合作和沟通。

同时,防灾减灾国际合作是各国经济社会发展的内在需求。各国的自然灾害特征与管理水平,将影响各国之间的生产、贸易、物流、投资与金融,从而影响到贸易畅通和资金融通。同样,设施联通中的交通、能源基础设施建设,离不开稳定的自然环境。减少自然灾害给“一带一路”沿线国家造成的损害,有助于促进各项基础设施建设。特别是近年来,许多自然灾害呈现出跨国性的特点,使跨国防灾减灾合作成为当务之急。

当前,世界各国普遍出现气候变暖、资源生态环境压力加剧、自然灾害易发频发等现象。加强防灾减灾国际合作,逐渐成为各国政府的义务与责任。2015年,联合国第六十九届大会决议通过了《2015~2030年仙台减轻灾害风险框架》,首次提出未来15年全球的减灾目标和各国的优先行动领域,并且强调国际合作对于上至各国各地区、下至社区企业和个人的减灾努力至关重要。

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防灾减灾合作基础薄弱

“一带一路”沿线多为发展中国家,部分国家灾害管理能力不强,推进防灾减灾国际合作面临诸多挑战。要推动“一带一路”沿线国家之间的防灾减灾合作,须从机制构建、金融创新、灾害预警、人才培养等多方面统筹考虑。

防灾减灾任务繁重

“一带一路”沿线国家与地区自然灾害多发。根据国际知名的自然灾害数据库EM-DAT统计,“一带一路”沿线的65个国家在1980年~2015年间共发生自然灾害4581次。其中,东南亚地区所受自然灾害的威胁最多,共遭遇1348次;其次是南亚地区,共发生1120次自然灾害;中欧和东欧共发生自然灾害583次;中亚与西亚共发生509次自然灾害;中东与非洲相对而言自然灾害较少,共发生263次。值得一提的是,我国也是自然灾害多发的国家之一,35年间EM-DAT数据库共收录我国所发生的758次自然灾害。

不仅如此,“一带一路”沿线国家和地区的自然灾害发生次数逐年增加,增大了各国防灾减灾的压力。上世纪80年代“一带一路”国家每年平均发生自然灾害64起,进入本世纪以来,每年平均发生177起。而且,自然灾害造成的损失也逐渐增加,在“一带一路”沿线国家中,上世纪80年代每年因自然灾害导致约1.18万人死亡、11771万人受灾,造成60.07亿美元的经济损失;本世纪以来每年导致约5.02万人死亡、17212人受灾,造成282.66亿美元经济损失。

其实,无论一个国家的经济发展程度如何,自然灾害都会对其宏观经济造成负面影响。对富裕国家而言,灾害容易造成更大的经济损失;而对贫穷国家而言,灾害更容易造成经济倒退。整体而言,中欧、东欧、中东、非洲等经济体承灾能力相对较强,而中国、东南亚、南亚等国家和地区的承灾能力相对较弱。

由于“一带一路”沿线国家的自然灾害发生频率高、经济易损性大,灾害除了造成巨大的直接经济损失外,基础设施、设备、存货等实物资本的毁损还会进一步增大生产停工、人力资本损失、非物质文化遗产不可复原等间接经济损失。这些间接的经济损失也将导致“一带一路”基础设施建设进程延缓、投资企业资金缺位、沿线民众收入减少等。

灾害早期预警不足

随着城市人口的集中度提升、财产向城市的转移集合,灾害所引发的经济损失快速增长。近年来,尽管自然灾害的频率和强度都有所上升,但人口死亡率却逐渐下降。这或许表明现代科技所带来的医疗和救援技术有了长足的发展,同时也揭示了因技术进步而推广和升级的灾害早期预警取得了一定成效。

灾害管理涵盖了灾前预防、灾中救助和灾后重建整个过程,而灾前预防被证明是成本更低和更为有效的管理方式。联合国世界减灾大会通过的《2015~2030年仙台减轻灾害风险框架》,制定了大幅减少全球灾难死亡率、大幅减少受影响的民众人数、减少与全球国内生产总值相关的经济损失、减少灾害对于关键基础设施的破坏等减灾目标,希望在降低灾害导致损失的同时,使灾害规模缩小和发生频率降低。

尽管目前还未正式确定相应的原则,但减少贫困人口的受灾程度、减少死亡人数、减少灾害带来的重大直接损失等均是未来工作的重点。而这些防灾减灾目标的完成离不开早期预警机制和更加完备的信息取得途径。但由于种种原因,“一带一路”沿线部分国家忽略了对自然灾害的预防,而侧重将灾害管理放在灾害发生以后的止损和灾后重建中。

多国难以独自应灾

各国的应灾能力综合取决于各自的灾害管理水平、灾害造成损失、综合经济实力和社会管理水平等。许多“一带一路”沿途国家经济体量较小,自然灾害对经济发展的冲击巨大。比如:2013年台风“海燕”对菲律宾造成344亿比索的损失,占该国当年GDP的比重高达12.7%。这类自然灾害严重摧毁国家的经济运行秩序,使其难以有足够的财政资金用于开展灾后重建工作。

事实上,许多“一带一路”沿途国家遭遇自然灾害后,都需要接受国际援助才得以开展本国的灾后重建。比如:2003年伊朗克曼省巴姆地震中,共有来自44个国家的超过1600名人员参与了地震搜救和灾后医疗救援;2016年巴基斯坦洪灾发生后,该国政府评估后向国际社会表示,需要高达7亿美元的国际援助进行灾后重建。

由于“一带一路”沿线国家对灾害预防的重视程度不够,缺乏必要的风险转移机制,导致很多国家难以独自开展灾害管理。其实,在国际灾害管理体系中,保险是重要的风险管理和转移机制。常见的自然灾害救助资金主要来自于政府财政救助、慈善捐赠、商业保险赔付、受灾民众自助等渠道,其中商业保险赔付通常占到整体救灾资金的1/3。但“一带一路”沿途各国保险业发展落后,导致多国无法借助金融工具进行有力救灾。

国际合作有待深化

“一带一路”国家现有的防灾减灾合作基础薄弱,一方面各国经济损失承受能力和所受灾害的威胁程度不同,客观上加大了防灾减灾合作的难度。另一方面,国际合作有赖于各国对灾害管理的重视和国际救援的投入,而目前并非所有的国家都有能力和意愿参与其中。此外,目前并没有专门针对“一带一路”国家之间防灾减灾合作的平台与框架。因此,仅凭中国等少数负责任国家的人道主义援助,会使整个机制的运行不具备可持续性。

当前,“一带一路”国家之间活跃的灾害管理国际合作机制包括:东盟内部的防灾减灾合作机制,中国与东盟和南亚国家现有的双边或多边减灾救灾协定,东盟“10+1”的框架下开展的一系列防灾减灾国家会议、研讨会和应急演练,《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》框架下成员国的救灾协作,以及2008年中日韩领导人会议上通过的《三国灾害管理联合声明》中规定的中日韩灾害管理合作机制。

尽管这些机制在推动“一带一路”国家防灾减灾合作上发挥了积极作用,但是相关机制侧重在战略规划,可落地的操作项目不足,对自然灾害的有效预防有待进一步强化。而且,由于参加的国家有限,难以形成推动“一带一路”倡议发展的有效防灾减灾平台,也难以达到“一带一路”区域之间灾害管理的集群效应,难以有效规避自然灾害可能对“一带一路”倡议推进造成的负面冲击。

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多方参与构建联动机制

推进“一带一路”倡议下的防灾减灾国际合作,应针对沿线国家自然灾害特征和灾害管理现状,合理搭建合作机制,发挥中国引导作用,吸引更多国家协同合作,使防灾减灾合作项目有力降低地区灾害风险,推动“一带一路”建设顺利实施。

构建区域联动的防灾减灾合作机制

“一带一路”倡议贯穿欧亚非大陆,目前并没有被联合国主导的区域之间防灾减灾合作所覆盖。建议沿线国家打破国界和边界的概念,考虑在区域层面上建立一个防灾、减灾、救灾的联动机制,推动实现多方参与,避免泛国界灾害发生时出现缺乏协调机制、忽视灾害防范、延误灾害救援等情况。具体而言,可以将“一带一路”沿线国家分为多个区域,在每个区域中根据灾害的风险分布和救灾能力情况选定核心区域,以该核心区域承担救灾主要职能,统筹制定联动协同机制,共同提高防灾减灾能力。

由于各国自然灾害条件、灾害管理能力等各不相同,还存在地缘文化等差异。因此,推进“一带一路”防灾减灾国际合作,除了要坚持当前我国对许多国家单向援助的做法外,还要吸引更多的“一带一路”国家参与其中,使合作机制更具有活力和持续性。比如,各国制定战略合作框架,进行早期的跨国预警和风险评估,共同应对自然灾害风险;共同进行自然灾害风险分析,制定短期、中期和长期的防灾减灾规划,建立灾害管理和社会发展的共同战略,建立“一带一路”自然灾害应急基金等。另外,建议构建专属的合作机制,包括面向政府之间合作的“一带一路”防灾减灾国家会议、面向公众的“一带一路”国家风险信息平台和面向防灾主体的“一带一路”技术交流与对话平台等。

为沿线国家防灾减灾提供技术支撑

作为提高防灾减灾能力的有效手段,应加强科技对防灾、减灾、救灾的支撑能力。比如,“一带一路”沿线国家灾害多发区域应建立完善的灾害数据库,内容涵盖社会经济情况、基础地理概况、历史灾情分析等,以有效支撑灾害风险评价、灾害损失评估和恢复重建工作,有效预防后续灾害的再次发生和扩大。同时,应该开展“一带一路”区域的灾害风险综合评价工作。在建立数据库的基础上,明确各国各地区的灾害形势和灾害风险特点,满足灾害管理者、市场、企业和社会公众的关注,满足资金进入的先决评估条件。另外,应当建立有关灾害风险信息和减灾救灾信息的共享机制,运用舆情网络、传统媒介、社交媒体加强灾害预警风险信息的及时共享,提高区域的综合应对能力。

特别是要利用我国在防灾减灾领域的技术优势,积极为“一带一路”沿线国家提供防灾减灾数据支持。比如:我国是《空间与重大灾害国际宪章》15个正式成员之一,与各国共享防灾技术与数据。在积极倡导“广泛数据获取”的前提下,我国可以考虑为非宪章成员的受灾国提供技术支持,通过共享空间和地面遥感数据,帮助各国提高在预警、备灾、应对和早期恢复等方面的能力。另外,还可以与“一带一路”沿线国家共享灾害救援宝贵经验,帮助其他国家培养专业的灾害管理人才。防灾的人员培训应包括:提高各国对灾害管理重要性的认识,帮助各国民众更好地了解自然灾害,掌握基本的防灾减灾常识,以及提高应灾能力等。

制定有针对性的防灾减灾策略体系

尽管“一带一路”沿线国家受到了干旱、地震、极端天气、洪水、泥石流等不同自然灾害的影响,但是最为严重的三大自然灾害是洪水、风暴和地震,占比分别为39.14%、23.55%和11.22%。不同类型的灾害对防灾减灾技术和要求有所不同,建议首先选取此类对多数国家威胁较大的自然灾害进行试点合作,对各国人员进行防灾教育与培训、构建灾害预警体系、提前加固堤坝、改善防洪设施等灾前预防措施,制定灾害发生以后的救灾计划和工作流程,提前对减灾和救助做好规划部署。在试点的基础上,循序渐进地推动多灾种的预警系统、备灾、应灾、复原、恢复和重建。

同时,应重视防灾在灾害管理体系中的作用。这里的防灾包含两个层面:一方面,减少“一带一路”新风险的形成,避免因为区域之间经济合作发展带来的人口变化、制度安排薄弱、自然资源不可持续利用、无序快速城市化、土地管理不善和气候变化等因素造成的自然灾害风险;另一方面,重视对现有自然灾害风险的预防,对于台风、地震等常规性风险进行提前预防,通过增强抗灾能力和降低经济易损性的方式,减少灾害发生的风险及可能造成的损失。

重视区域巨灾保险制度设计与建设

早期预警能够减少风险的发生,在风险发生时使人员和财产快速转移,降低灾害带来的危害,但灾害仍然是不可能完全规避的。因此,巨灾保险制度的建设显得尤为重要。当前,大部分“一带一路”国家还不善于使用保险作为防灾减灾、风险管理的重要手段,这些国家和地区中大部分的保费占GDP比重均不足1%,保险这一工具还没有得到较好的运用。

对于大型灾难,单一的商业保险无法承担目前经济和人员高度集中下的损失,势必因为超过承保能力而引发保险行业的大幅震荡,也使受灾人群无法得到及时的保障,灾后重建工作无法快速开展。因此,建议建立“一带一路”自然灾害保险基金,通过市场化的运作机制将自然灾害损失风险转移至资本市场,运用参数保险、再保险、巨灾债券等金融创新工具,管理“一带一路”自然灾害风险,保障灾后重建资金和有效控制灾害损失。就目前情况而言,应当协调有关国家进行制度的设计与协商,加强保险公司之间的合作,探讨推进巨灾风险基金的建设。

将防灾理念融入重大工程项目之中

在推进“一带一路”的各项合作中,应该时刻将防灾减灾融入规划、建设和可持续发展等项目议题中。尽管“一带一路”许多沿线国家基础设施落后,生态文明发展程度不高,但是发达国家或者我国在早期发展过程中为环境生态所付出沉重代价的经历被这些国家视为经验教训。将防灾减灾的环境保护理念带入到这些国家参与“一带一路”建设的工业化进程和经济转型中。这不仅是对人类环境负责的表现,也是通过区域之间经济合作惠及民生的举措。

对于当前由我国企业开展的贯穿喀什和瓜达尔港的公路铁路以及港区建设、印尼雅万高铁、斯里兰卡科伦坡港口城、汉班托塔港二期工程等重大项目,应该充分评估可能面临的灾害风险,做好相应的灾害预防和防灾抗灾建设。对于尚未开展的各项建设,我国政府以及亚洲基础设施投资银行、新丝路基金、金砖国家新开发银行等国际投资机构,在能源、城市开发、交通等不同领域也要充分考虑相关的灾害管理,降低自然灾害可能带来的损失,提高经济投资效益。

(作者单位:复旦大学经济学院)

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