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国外住房共有产权制度概览

2017-08-28 14:20:00    来源: 中国国土资源报    作者:海若

【阅读提示】8月22日,广东省发布新型城镇化规划明确建立共有产权房制度,此前不久北京市推出“京版”共有产权房,明确可以按规定办理落户、入学。“共有产权住房”成为房地产调控新政的一大亮点,受到国内舆论广泛关注。实际上,这类有社会保障性质的共有产权住房在世界各国普遍存在,不仅减轻了政府的财政负担、腾出了更多公共住房,还缓解了部分中低收入家庭的经济压力,提高了住房自有率。本期介绍英国、美国、瑞典和加拿大的共有产权住房供应政策,分析共有产权制度在这些国家的发展情况。

英国:共同出资下的“利益捆绑”

在英国,共有产权住房又被称为“中间产权住房”,介于租赁和售买之间,主要是为有一定购买能力,但又难以完全负担商品房的人群而设计的。英国共有产权住房计划主要包括共有产权和共享权益两种形式,本质都体现为“共享资产增值收益,共担资产缩水损失”,但两种模式的运行机制不同。

所谓共有产权住房,购房者先购买房屋价值的部分份额(25%~75%),剩余部分则由住房协会购买并据此收取房屋租金。年租金标准为剩余产权价值的2.75%~3%。也就是说,对于购房者没有购买的部分,是享受了政府租金补贴的。随着支付能力的提高,购房人可以逐步购买剩余份额,直至获得100%的产权。相反,如果购房人的收入情况恶化,也可以降低所持有的房屋份额,甚至变为完全租赁住房。

所谓共享权益住房,购房者应用自有资金和传统抵押贷款购买部分产权(20%~50%),剩余部分通过权益贷款购买,但购房者直接取得了房屋全部产权。权益贷款可以是住房协会、政府、开发商或者私人金融机构提供,也可以是几方联合提供。权益贷款部分有的收取利息,有的不收利息,有的利息随时间增加而增长。在房屋出售时,要归还权益贷款本金并支付房屋的增值收益。

两种模式比较而言,共有产权享受政府租金补贴,管理更为严格、所受限制更多,基本是在封闭体系内运行和转让。购房者可将自己拥有的部分住房产权出售,但出售对象仅限于所属住房协会指定的轮候家庭。租赁方面,住房协会规定购房者只能在符合一定条件,并征得住房协会和贷款机构的同意后,才能将住房出租给他人。而共享权益住房的住户与政府没有租赁关系,在占用和使用上拥有相对完整的权利,但转售时收益要与政府分享。

英国负责实施和管理共有产权的主体是住房协会,属于非营利性的社会组织,其负责根据当地情况设计建设、申请、转让和退出等环节。而当地政府对共有产权住房的供应和运作方式作出总体规定。与私营机构一样,住房协会为获得政府投资,也要像其他住房公司一样投标申请住房建设贷款。住房协会可以采取多种经营方式,但所获利润要全部用于保障房建设。这种模式既发挥了独立市场主体的专业化运作优势,又避免了政府大包大揽和低效管理。

在英国,共有产权的住房来源既有新建住房,也有二手房,主要由当地住房协会来组织建设或收购筹集。在转让和退出环节上,也是由住房协会来具体操作。而且,共有产权住房通常是土地批租物业。也就是说,达到一定年限,房屋所占土地所有权仍归住房协会所有。这种模式确保了保障房源不流失。

值得一提的是,英国共有产权住房数量增加很大程度上要归功于国家规划政策。1990年开始实施的《城乡规划法》及其配套法规规定,如果住房开发项目超过一定规模(即超过20户或1公顷,在伦敦内城则是15户或0.5公顷),则开发商必须配建一定比例的可支付住房。尤其是在房价高、住房供需矛盾突出的地区,配建可支付住房成为住房项目规划批准的前置条件。如果开发商不这样做,项目用地则很难通过地方政府的批准。

在共有产权实行的过程中,英国政府也面临着一些问题。比如:由于政府对共有产权住房的管制非常严格,导致房屋的流动性和灵活性不足。共有产权住户若想将其房屋出售,则必须由住房协会指定合适的人选,这个过程至少需要等待8个星期。再如:共有产权住房旨在让居民和政府共享房价上涨的收益,但房价一旦停止上涨或者出现下跌,则居民和政府将一起分担房价下跌的风险。这种情况下,居民可能降低购买共有产权住房的热情,而由政府承担建设和持有的风险。

美国:通过补贴获取转售环节利益

美国的共享权益住房属于“可负担住房”,面向中低收入家庭,在财产权利分配上也介于租赁和完全自有之间。尽管没有所有权“按份共有”的特征,但是由于这类住房或多或少享受了政府补贴或购房优惠,其准入和转售环节所受的限制与英国有类似之处。

从上世纪70年代开始,美国开始大规模试点保障性共有产权住房制度。根据产权管理构架不同,美国保障性共有产权住房主要分为三类:限制合同住房、社区土地信托住房和有限产权合作房。

所谓限制合同住房,房屋的契据中附有保证条款,房屋所有者受到该条款的约束,按照可负担性的要求实施转让。通常保证条款设有优先权,即非营利机构或者政府部门有优先回购权。有时,住户可以申请政府机构提供的低息或免息的权益抵押贷款,与英国的共享权益住房类似。只要再次转让时,以规定的价格出售给符合保障条件的住户,则贷款不需要偿还。

所谓社区土地信托住房,土地和附着的建筑物产权由不同的主体持有,即住户只享有住房的所有权和土地的租赁权,土地所有权归属非营利性的社区住房信托公司。租赁期通常为99年,其长短决定了维持“可负担性”的最短期限。这种模式规定了住房维护和抵押上的权利义务关系,即允许住户调整租赁权且可以继承,但禁止转租住房。

持有土地的社区住房信托公司成员中,1/3为租赁土地的住户代表,1/3为没有租赁关系的人员代表,其余1/3则包括政府部门、私人贷款机构和具有社区背景的组织代表。当然,社区住房信托公司所持有的土地范围不仅限于某一社区,可以更多。这种通过土地租赁关系控制“可负担住房”的做法,在加拿大和英国也存在。

所谓有限权益合作住房,与“零溢价合作住房”一样,在转售时住户投资份额部分的溢价会受到限制,以保持其可负担性。其中,前者受到部分限制,后者则完全不能获得溢价,这与市场合作住房形成鲜明对比。有限权益合作住房由政府特许的公司所有和经营,住户只持有该公司的股份。因此,住户拥有对住房最终的控制、运营和执行的权利,但在占有和使用上与住房公司是特殊的租赁关系,需要按月支付费用,其中包含了抵押贷款还款、物业税、保险费和水电支出等。

不难发现,美国的住房共享权益与英国不同,前者是政府通过补贴获得了住房转售上的持续利益和控制权力,期限从10年~30年不等,甚至可能是永久性的;后者属于共同出资、财产共享,并依据显性的、明确的比例或份额确定转售时的收益份额,而不对价格和购买者进行限制。

瑞典:政府为合作住宅保驾护航

在瑞典,40%的房屋属于私人所有,15%为合作所有,45%为租赁住房。其中,合作所有是一种极具瑞典特色的运作模式。瑞典法律规定,个人无法完全拥有公寓楼里单套住房的全部产权,公寓楼只能由一个机构集体所有。因此,在瑞典,新建或者改建公寓住宅楼,就可以发起组建一个住宅合作社。

一旦住宅合作社成立,任何个人或家庭都可以申请加入,其实质就是出资共同购买住房合作社所持有的公寓楼中一个住宅单元的“居住权”。住宅合作社有权进行资格审查,如果申请批准了,那么申请人就自动成为合作社会员,并获得入住资格。这个“居住权”可以在市场上流通转卖。区别在于,住房合作社的会员不仅要为“入住”支付一笔费用,还要在入住后分担整栋公寓楼,甚至整个住房合作社的债务资本支出,同时还有公摊的维护修缮、日常清洁、取暖等费用。

目前,瑞典各地都有住房合作社,总数约2万余个,还成立了众多的住房合作社协会。住房合作社是非营利性住房组织,也是由很多个人组成的法人团体。因此,其享受的贷款额度和利率会比个人建房优惠很多,节省下来的费用可以降低住房成本。而且,住房合作社建造的房屋仅包括建房成本和合作社长期发展基金,做到了“零利润”。据统计,瑞典的住房合作社曾一度拥有全国18%的住房,建设了全国25%的公共住宅。这些住房无论从质量上还是配套设施上,都有着较高的标准。

为了保障住房合作社的稳定发展,瑞典政府为其提供了资金、土地和法律等多方面的政策保障。比如:住房合作社的资金主要来源于政府的财政投入、社员储蓄、从金融机构获得的住房抵押贷款,以及合作社储蓄资金的放贷收入等。瑞典政府对自建住房提供固定3%的长期低息贷款,并对部分贷款提供免息待遇;对地方政府和其影响下的“不以赚钱”为目的的公益性公司,国家贷款扩大到建房费用的100%。

同时,为了满足建房用地需求,政府通过立法给予地方政府建设用地征收权和土地优先购买权,并规定地方政府将购得土地以住宅用地的形式,按“购进费用”提供给房地产公司和住房合作社长期使用。通常来说,政府会采取公开招标的方式供地,住房合作社与一般房地产企业进行公平竞争。另外,瑞典政府还出台了《合作社团法》《合作住房法》《合作经济协会法》等,强化对住房合作社的相应法律保障。

加拿大:产权归属集体不可转让出售

加拿大的社会保障住房主要分为三类:公共住房、非营利住房和合作住房。其中,合作住房与瑞典类似,由第三方组织住房合作社提供。不同的是,加拿大住房合作社的主导形式是非权益的,住房不能在私有市场上出售,产权是集体所有。

在加拿大,联邦政府设立了专门的国营机构——加拿大抵押和住房公司(CMHC),参与社会住房项目的开发和管理。《国家住房法》赋予其在住房金融、社会住房、住房研究与开发领域的权力。政府通过CMHC提供住房补助的大部分资金,决定政策走向;省负责详细的计划提供与设计;市负责土地利用规划与区划,对住房建设与发展的进度产生重要影响。

1966年,加拿大抵押与住房公司建造了第一个合作社住房项目——温尼伯柳树公园。从那时起,尽管联邦、省政府在不同时期对这一方式的资助差别很大,但此种方式一直是加拿大社会住房发展的重要方式之一。

在一个住房合作社中,居民被称为成员。他们有居住安全感,因为只要他们遵循社区规定并交纳社区住房建设费用,就可以长期居住。合作社的成员基本属于中低收入阶层,但由于实行了“收入混合”模式,其中既有按市场基准支付租金的住户,也有按收入付租的住户(租金约是月收入的25%~30%)。

住房合作社由居民管理,每个成员有平等的表决权,所有决策制定由全体成员通过董事会和成员大会决定。合作社居民在管理和运营上的自愿贡献显著降低了运营支出。有研究表明,与联邦政府或省政府所有的公共住房相比,住房合作社节省了40%左右的运营费。

加拿大《国家住房法》规定,非营利性、合作机构等可以从CMHC获得住房建设贷款,CMHC也会通过优惠利率、资本补贴等方式调动第三方组织参与社会住房建设与管理的积极性。比如:联邦政府以低于市场的利率,向社会或城市非营利住房公司、合作组织提供最高可达100%抵押率的贷款,用于建造或购买价值不超过1.8万加元的房屋,还贷期为50年。但接受贷款的前提条件是,至少把1/4的住房按照公共住房的房租标准出租给贫困家庭,这部分住房也接受联邦提供的房租补贴。为了偿还贷款和缴纳城市税,其他住户缴纳低于市场但高于公共住房标准的房租。

在此基础上,加拿大还曾实行“土地银行”资助项目。为了降低社会住房的成本,联邦政府规定城市政府可以接受联邦的优惠贷款购买和持有一些土地,以低于市场的价格供社会住房建设之用。CMHC还建立了加拿大住房公私伙伴中心,并实施了非营利与合作住房建设计划,进一步促进非营利性、可支付住房项目上的公司合作。

■延伸阅读:

产权形式“小众” 保障作用有限

国际经验表明,共有产权住房的形式是多样化的,既有住户与政府、住房协会之间共享权益,也有住户与政府引导下的开发企业共有产权,还有住户与住户之间联合拥有房屋产权。然而,不论哪种形式的共有产权,政府的政策支持都是不可或缺的。这种政策支持体现在政府的房屋租金补贴、贷款利息补贴、规划配建要求,以及土地保障供应等多方面。

不可否认,共有产权住房的制度设计具有保障性质,主要体现在房价的可支付性、居住权的稳定性和增值收益的共享性等方面。正因为这种住房保障职责,政府更要避免因过大的福利空间而有失公允。因此,可以借鉴英国共有产权住房“按份共有”的经验,明确界定政府与个人的出资比例关系,合理制定产权份额和收益分配规则。同时,明确在满足一定年限上市交易时,政府应按产权份额收回本金和增值收益。

值得注意的是,在各国的住房制度安排中,与住房自有、私人租赁、社会租赁相比,共有产权形式仍是“小众”。比如:英国共有产权住房占比不足1%,合作住房占比相对较高的瑞典也仅为15%。共有产权住房是帮助有部分支付能力的家庭逐步获得住房产权的制度安排,很多收入过低的家庭仍是无力进入共有产权住房的。因此,在发展共有产权的同时,不能放松公共租赁住房的发展。

另外,部分国家的经验表明,是否购买共有产权住房,以及购买什么位置、价格、户型的房子,购买者有自己的选择。当政府建设、分配共有产权住房时,需要注重住户的实际需求。距离过远、房型过小或者其他不可预料的原因,都可能造成房屋空置。有研究人士指出,建设共有产权住房时可考虑设计与公共租赁住房的转换机制。如果共有产权房屋销售不出去,可以转为公共租赁住房。同样,公共租赁住房在满足某些条件时,也可以转换成共有产权住房。

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