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资源安全:国家安全的基点

2014-06-06 14:04:00    来源: 中国国土资源报    作者:李维明 谷树忠

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近日,习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调,必须坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路,并明确指出构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。其中,资源安全是国家安全的重要组成部分。

国务院发展研究中心有关专家系统地分析了我国资源安全的现状与形势,并就国土资源工作如何落实资源安全战略,提升资源安全水平提出建议。

 保障国家资源安全的最终目的是满足社会经济发展对于资源的需求,是为了提高国家政治、经济和外交的国际竞争力,是为了中华民族的生存、发展和伟大复兴

【目的】  满足社会经济发展的需求

所谓资源安全,是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的自然资源及资源性产品的状态或能力。在空间上,资源安全分为全球资源安全、国家资源安全、地区资源安全等。国家资源安全事关国家的主权、生存和发展,其主体性、边界性最为清晰,其目的性、可控性鲜明,从而是最为重要的资源安全形态。

基于此,资源安全成为国家安全体系中的重要组成部分,也是我国生态文明建设的重要方向、目标和要求。尽管其不同于国土安全、军事安全等传统安全,但资源安全、生态安全、环境安全、食物安全及经济安全之间表现出高度的正相关性,即其他安全状态的改进有助于资源安全状况改进。

而保障国家资源安全的最终目的是满足社会经济发展对于资源的需求,是为了提高国家政治、经济和外交的国际竞争力,是为了中华民族的生存、发展和伟大复兴。

从资源安全的基本含义来看,包含数量、质量、结构、均衡和经济五方面:一是数量含义,即量要充裕,既有总量的充裕,也有人均量的充裕,但后者较之前者更具意义。二是质量含义,即质量要有保证,于是产生了最低质量的概念,例如最低生活用水质量。三是结构含义,即资源供给的多样性,供给渠道的多样性是供给稳定性的基础。四是均衡含义,包括地区均衡与人群均衡两方面。资源分布的不均衡,亦即资源的非遍布同质性,增加了资源供给的时间和成本,是导致资源安全问题的原因之一;人群阶层的存在,特别是收入阶层的存在,导致获取资源的经济能力(支付能力)上的差异,也是影响资源安全的重要因素之一。五是经济含义,即一个国家或地区可以从市场(特别是国际市场)上以较小经济代价(如较低价格)获取所需资源的能力或状态。

以人为本也是国家资源安全的宗旨,既要突出人均资源数量、质量的安全,又要关注资源在各群体、各代人之间的公平分配,特别强调保障最低收入阶层、社会弱势人群和后代人的资源权益

【宗旨】  将以人为本原则贯穿其中

《关于自然资源永久主权的宣言》是国际社会公认的关于自然资源的重要国际政治法律文件。宣言的第一项内容就是:各民族及各国行使其对天然财富与资源的永久主权,必须为其国家的发展着想,并以关系本国人民的福利为依归。

在中央国家安全委员会第一次会议上,习近平总书记指出,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨。同时强调,坚持以民为本、以人为本,坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,真正夯实国家安全的群众基础。而以人为本,同样也是国家资源安全的宗旨。

国家资源安全突出人均资源数量的安全,强调人人享有基本的资源保障;突出资源质量的安全,强调保护资源,向人民群众提供安全放心的资源,包括提供安全的水、能源等;关注资源在各群体、各代人之间的公平分配,特别强调保障最低收入阶层、社会弱势人群和后代人的资源权益。

由于资源的需求与供给在不断变化,新的资源在不断出现,人类对资源的利用方式也在不断变化,这意味着国家资源安全也是一个动态的概念。影响国家资源安全的因素,可分为资源管理与政策调控系统、社会系统、经济系统和资源与生态环境系统。这四个子系统的共同联动和相互作用,构成了处于动态变化中的国家资源安全系统。其中,社会子系统的安全是国家资源安全的最终目标。

然而,工业化、城市化的飞速发展以及世界范围内的人口膨胀,对生态环境的压力越来越大,在一定程度上已经危及人类的生存和发展。最突出的例子莫过于矿物燃料大量使用所导致的全球气候变暖,这已成为一个需要国际社会共同协调解决的严峻问题。因此,在资源开发使用过程中加强对环境的建设和保护,实现社会、经济、环境的协调发展,也是国家资源安全的重要目标。

我国经济持续较高速增长,给并不厚实的战略性资源基础和生态环境带来了日益沉重的压力。自然资源特别是战略性资源的国际争夺愈演愈烈,并成为主导国际关系、地缘政治的主要因素

【形势】  “确保安全”面临重重压力

资源对于人类生存与发展的贡献是基础性的、不可替代的,由此自然资源往往被称为自然资源基础,即人类生存和发展不可或缺的基础。按资源的重要性区分,又分为战略性资源和非战略性资源。所谓战略性资源,是指在社会经济发展中占有基础重要地位,对国计民生和国家安全具有重大影响,易出现常态下市场垄断和非常态下供给中断的资源,其中包括水、耕地、石油、关键矿产资源等。当下,社会各界对资源安全问题的关注越来越高,其原因是多方面的。

从国内环境来看,我国资源安全形势喜忧参半。源于资源供给的有限性,自然资源往往在数量、质量等方面有其极限或限制,不可能随心所欲、永无止境地索取。而我国经济持续较高速增长,给并不厚实的资源基础和生态环境带来了日益沉重的压力。人口增长及人均消费水平持续提高,进一步加大我国资源安全面临的压力,而且这种压力在相当长的时期内是不可逆转的、刚性的。

值得注意的是,资源对社会经济发展支撑能力也往往呈现削弱之势,我国淡水、石油、天然气、耕地等战略性资源,虽然总量居世界前列,但人均水平均远低于世界平均水平。可喜的是,随着生态文明建设的理念不断增强,资源节约、环境保护和生态保育的力度持续加大,在相当程度上减缓或减轻了对资源基础的压力。特别是进入本世纪以来,我国对资源尤其是战略性资源以及生态、环境等领域的安全问题越来越重视。

从国际环境来看,资源安全形势错综复杂。自然资源特别是战略性资源的国际争夺愈演愈烈,并成为主导国际关系、地缘政治的主要因素,资源外交、资源军事等应运而生。而由自然资源开发利用引发的社会、政治、民族等问题日益显现,“资源诅咒”或“资源陷阱”在部分国家、地区,特别是资源富集区或资源输出地时常发生。国际自由贸易主流意识下各种贸易壁垒依然存在,在部分地区、领域还十分严重,对我国战略性资源贸易格局、走向及对策等有着重要影响。

与此同时,世界资源贸易与合作态势多变,各国特别是人口大国和经济发达国家对本国资源保护不断加强,国际贸易通道安全性变幻莫测,战略性资源贸易引发的国际贸易摩擦甚至争端不断上升,资源贸易延续寡头垄断格局。另外,各类生态环境行动不断涌现。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及低碳发展理念和呼声,无疑会抑制化石能源的消耗,对于减轻石油、煤炭等资源压力是极其有利的。

在诸多因素中,资源基础和通道安全是保障我国资源安全的基础,其影响更为突出。资源基础的薄弱和通道安全的不确定性,直接增加了资源的安全供给压力,进而影响我国资源安全

【影响】  “趋利避害”协调各种因素

资源基础、人口增长、国际贸易、科学技术、经济发展、地缘政治(通道安全)、生态环境、体制机制等因素,都在不同程度上影响着我国的资源安全。仔细分析各影响因素的利弊,能够更有针对性地提升资源安全保障能力。

从资源基础来看,有利因素是我国多数资源总量居世界前列,决策回旋空间较大;资源勘察调查能力增强,使可利用资源量不断增多;资源工程建设发展较快,使资源配置和利用能力不断增强。不利因素是资源丰度较差,人均量小,重要资源进口依存度较高,资源浪费和破坏现象较为普遍和严重,国际资源伙伴关系不甚理想,资源储备能力较弱。

从人口增长来看,有利因素是我国人口增长速度得到了有效控制,资源消费方式得到了一定程度的转变,减轻了资源压力;人口空间流动改善了部分地区的资源过载状况。不利因素是人口持续增长且人均消费水平持续提升,加之城镇化水平不断提高,对资源基础的压力依然很大。

从国际贸易来看,有利因素是我国国际贸易合作能力、国际支付能力持续增强,使得通过贸易获得所需资源的能力增强。不利因素是国际贸易壁垒,特别是绿色壁垒严重,我国资源型企业“走出去”面临诸多环境和社会风险,资源贸易伙伴关系不稳定或伙伴国局势不稳定。

从科学技术来看,有利因素是科技支撑能力不断加强,特别是资源节约、保护和修复的技术支撑能力不断增强,促进了资源节约、保护和修复。不利因素是资源节约和保护等关键科技领域的创新尚远不能满足现实需求,特别是节能、节水技术水平与发达国家尚有较大差距。

从经济发展来看,有利因素是转变经济发展方式正在全面深入推进,经济增长的资源强度不断下降,资源节约型的国民经济体系正在建设之中。不利因素是经济结构仍不合理,特别是过剩产能、落后产能仍占较大比例,高能耗、高水耗、高地耗的基本产业特征尚未根本改善。

从地缘政治来看,有利因素是我国奉行国家平等、睦邻友好的国际关系准则,周边环境总体稳定并部分向好。不利因素是受多种因素影响,我国与极少数国家关系较为紧张;与周边国家在资源领域呈竞合关系格局;我国石油等重要资源进口通道单一且风险较大,通道安全隐患较大。

从生态环境来看,有利因素是生态文明建设深入人心,生态环境建设力度持续加大,有利于减轻资源破坏和浪费,改善环境容量和生态服务。不利因素是生态系统较为脆弱、服务功能较弱,环境容量有限,环境破坏现象仍然普遍而且严重。

从体制机制来看,有利因素是资源节约、保护和合理利用的制度不断建立和完善,资源环境正逐步纳入政府考核体系。不利因素是资源价格制度还有缺陷,资源核算制度还未真正建立,资源有偿使用制度实施广度和深度还十分有限,有关资源环境考核、审计的诸多基本难题有待破解。

不难发现,在以上影响资源安全的诸多因素中,资源基础和通道安全的影响更为突出,这是保障我国资源安全的基础。资源丰度较差、人均资源量少、重要资源对外依存度高等问题直接增加了资源供给的压力,而通道安全单一且隐患较大所带来的不确定性,也对我国的资源供给形成严重制约。

【建议】 “多方发力”实施保障战略

保障国家资源安全方面须多方发力,一方面,要建立以保障国家资源安全为宗旨的资源贸易体系。实现多元、多渠道、多路径以及稳定可靠、经济合理的资源进口,规范、控制和管制资源出口,参与国际资源贸易格局的形成与多边资源贸易谈判,注重资源企业的社会和环境责任监管。另一方面,要建立旨在保障我国资源安全并兼顾关系国利益的资源合作关系,以提升我国资源安全的境外保障能力。重点加强国家政府层面的资源合作关系及其构建与发展;企业层面的资源合作关系及其构建与发展。此外,应积极开展政府首脑层面的资源外交、官方资源外交和民间资源外交。妥善处理好与周边国家的海洋资源开发争端;积极参与全球资源治理体系的建立、健全和运行。

为缓解短缺资源压力,还要加强资源储备,研究资源替代战略。用较不稀缺的资源替代较稀缺的资源,提高稀缺资源的保障程度。重点实施能源替代,特别是用再生能源替代化石能源,用清洁能源替代传统高污染能源;清洁淡水替代,包括再生水或中水利用、海水淡化、微咸水利用等。

在此基础上,国土资源管理工作应着力于以下几方面工作,切实提升国家资源安全保障水平。

从保障资源有效供给的角度,要大力开展资源调查,强化资源基础。提高对本国或本地区自然资源数量、质量等性状的了解程度,减少资源不确定性对资源决策的影响,增进资源相关决策的可靠性与可行性,以提高资源安全的已知程度。重点加强矿产资源勘察,以及海洋资源、土地资源的调查力度,增加资源可利用总量及其调配能力。重点加强西部和中部地区战略性矿产资源的勘察工作。

从保障资源可持续利用的角度,要实施资源保护战略,增强资源可用性。保护自然资源,特别是可更新资源的质量性状,并对非更新资源(矿产资源)实行适度控制。维护或维持自然资源基础的基本数量和质量性状,重点加强耕地资源保护,确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。同时,对保护性开采的特定矿种、优势矿产资源的开采实行规模和速度方面的控制或限制。

尤为重要的是,要强化资源节约,优化资源配置,提高资源利用效率。建立健全国土资源领域资源节约集约利用和循环经济的政策措施,提高国土资源节约集约开发利用效率,降低资源占用和消耗水平,减缓国家或区域国土资源基础的萎缩趋势和程度。重点通过建立健全土地开发利用标准和土地使用权相关管理办法,加强土地资源的节约集约利用。同时,提高资源在各地区、各部门、各用途间的配置效率,以切实做到物尽其用、地尽其力。通过配置效率的提高,实现资源效率的最大化,以减少资源浪费和资源破坏,提高资源安全水平。

另外,实施资源创新战略,提升资源创新支撑力。加强国土资源安全战略研究与创新设计、资源安全制度创新,推动资源安全科技支撑体系的创新和建设。重点加强耕地保护、矿区修复等领域的科技创新和推广应用。同时,加快国土资源科技发展和人才培养战略、规划、计划的制定和实施,加大重大科技专项实施力度,推进国土资源信息化。

(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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