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维护大多数人利益的政策选择

2014-08-22 10:27:00    来源: 中国国土资源报    作者:北京大学国家发展研究院综合课题组

历史留给深圳的包袱非常沉重,但只要恰当地分解问题,选择合适的政策工具,再沉重的包袱也有望分步解决。

在可行的政策中,课题组认为“放宽准入,进一步扩大城市更新的范围”是首选。这是因为,城市更新政策已在一定规模上实施,并得到各方的积极响应。针对实施中提出的问题,丰富和完善现行城市更新政策,是一个风险较小、收效较大的突破口。

一方面,建议进一步降低“合法外土地”和“违建”进入城市更新的门槛。在原则上,即使更高比例的法外土地和“违建”,只要同意缴纳“确权税”,就可以考虑纳入城市更新立项。“确权税”的“税率”,可通过一定的权威程序加以确定和调整,以适应多种多样的实际情况,譬如由单一的不变比例(20%),完善为随“合法外”用地比例增加而累进的多级“确权税率”。

另一方面,拓展城市更新内涵,覆盖更多类别的存量资产。从深圳的实际情况看,特别要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新,放到突出的地位。建议松动对工业用地存量资源的价格与用途管制,允许原集体经济组织的存量工业地产入市;对于其中的“合法外土地”和“违建”,可参照“确权税”的思路处理。

事实上,深圳市政府已于2013年1月发布了相关政策,允许原农村集体可以将其实际占有的、符合规划的合法外工业用地使用权公开挂牌出让。当年年底,深圳市首宗由原农村集体实际占有的工业用地成功挂牌出让。其中,深圳政府得到70%的土地出让收益,原农村集体获得30%的土地出让收益,并持有20%的开发物业。

这一案例的现实意义在于:现存土地权益关系得到更新,原农村集体实际占有和控制的“合法外用地”,重新被纳入合法利用的轨道,为产业发展提供了新的空间。同时,政府职能从包办城市土地供给,转变为以分成土地出让收益确保城市公共设施供给,引导新的市场主体对城市发展的潜在机会作出更为积极的反应。

在此基础上,由于改革开放以来超常的高速发展,深圳未来应比其他城市更主动地探索城市立体空间配置的体制和机制,寻找进一步发展的空间。调查发现,在市场建设和更新的实践中,适度增加容积率、建筑密度的做法,受到市场欢迎,并且实际上成为解决历史遗留问题的利益平衡筹码,因而有着极大的市场需求。

为此,课题组建议,在增加规划程序的合理性和权威性的基础上,探索利用市场机制配置容积率的可能。例如,在深圳2012版容积率规划的基础上,原则上允许低于法定容积率的楼宇所有者,可将自己不用的容积率,集中到一个公开交易的“市场”里由需求方竞价购买。也就是说,经由自愿交易为增量容积率定价,然后按出价高者得的市场准则,配置该稀缺资源。对城市地下空间资源,也按同原则处理,考虑设立地下空间再拍卖机制。

另外,考虑到合法外用地和违建的数目巨大,覆盖人口众多,为根本化解其中的经济、社会、政治风险,建议以本次土地改革为契机,分区、分步推行确权。“分区”就是既可按习惯划出确权的“试点区”,以及试点取得经验后的“推广区”,也可先制定确权试点的政策,鼓励各行政区主动申报。“分步”就是针对实际情况,区别对待,先易后难,争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。

上述三步,体现了“承认合法权益、酌情处置轻度违法,集中处罚重度违法”的原则,意在把绝大多数的原村民和基层组织争取到合法框架里来,然后在一元制度的框架内,发育城市建设与更新的统一市场。

 

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