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设施农用地执法监管困境与出路

2015-12-17 14:29:00    来源: 中国土地    作者:戚荣建 苏德成 陈建

国土资源部、农业部出台的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(以下简称127号文),在设施农用地执法监管机制方面主要有两大创新:一是设施农用地管理更加规范,设施农用地使用前,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方需签订用地协议,旨在利用构建三方民事合同关系,通过经营者与土地所有权人约定用地条件,发挥乡级政府的管理作用,基于合同治理约束监管经营者的用地行为。二是由审核制改为备案制,这项改革旨在以深入转变政府职能方式,简政放权。

然而,从具体实践看,当前设施农用地管理仍然面临着土地资源短缺压力、新政落实难度大、基层政府监管缺失等问题,降低了执法监管效能,加大了执法监管压力。

设施农用地执法监管困境

土地资源短缺与设施农业快速发展之间的矛盾,加大了执法监管的压力。随着经济社会的发展,设施农业的发展速度和规模越来越大,用地需求日益增加与当前土地资源紧缺的矛盾越来越突出。按照127号文的相关规定,各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设,禁止占用基本农田。然而从当前情况看,东部发达地区基本农田保护比例较大,部分地区甚至已达到98%以上,一方面设施农业用地市场需求大,一方面由于附属和配套设施选址受限,项目无法备案,导致部分项目强行动工建设,增加了执法监管的压力。

设施农业项目界定模糊,增加了执法监管的风险。随着设施农业研发创新能力逐步提高,设施装备蓬勃发展,市场化程度提高,设施农业表现出技术集成化、产品种类多样化、生产方式工厂化的发展趋势,广义上的设施农业表现出工业、商业、农业多重属性,同一块地上由于立体利用方式形成实际多类用途的现象较多。在政策制定和实践中,对这些都缺乏统一的规范和标准,设施农用地执法监管中面临着“错位”、“缺位”,设施农用地性质判断不准很容易出现执法监管不到位现象。

基层政府管理失位,加大了执法监管的难度。设施农用地项目在取得备案手续后,经营者往往会追求利益最大化,忽视附属设施周边以及整个农业项目区内道路、沟渠等配套用地问题,极易形成新的违法用地发生。此外,部分经营者在规定用地规模内多占土地进行生活类、管理类设施建设,变相从事经营性活动,给设施农业附属设施后期监管带来较大压力。一是部分基层政府面对税收、经济等方面的收益,对部分设施农用地管理松懈、监管失位;二是为了降低后期监管压力,甚至有部分基层政府采取“能不批就不批”的消极应对策略,管理上的失位将会造成土地违法项目逐渐增多,为职能部门执法工作带来压力,也加大了执法监管的难度。

设施农用地执法监管困境的根源分析

设施农用地的管理和使用具有特殊性。1.现有政策进一步界定了设施农用地范围,将社会上农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。但是,一方面,此界定仅考虑用地规模,并未对设施农用地立体空间进行界定,缺乏对设施农用地上附属设施的建设规模、建设布局、建筑空间结构以及各类设施建筑间占比是否合理,建筑安全、消防达标等进行明确规定,增加了设施农用地管理和监管的难度。另一方面,由于生产结束后,经营者须按照相关规定进行土地复垦,占用耕地的需复垦为耕地,而不同设施农业项目的土地利用程度、土壤质量很可能影响到后期土地复垦方案的可行性。遗憾的是,现有政策并末对其进行具体规定。

2.土地流转方式多样性。文件规定,设施农业项目涉及土地承包经营权流转的,经营者应依法先行与承包农户签订流转合同,征得承包农户同意。在承包权和经营权分离的情况下,经营者依法先行与承包农户签订流转合同能够保障承包农户的土地权益不受侵害。但是从实际情况看,东部地区的流转方式多样化,如部分地区承包农户的土地已流转给农村集体经济组织,再由农村集体经济组织流转给设施农业经营者;部分地区承包农户的土地逐级流转给了乡镇,再由乡镇流转给设施农业经营者。在上述情况下如果将经营者与承包农户签订流转合同作为三方协议签订的前提,交易成本将大幅度提高,可操作性降低,不利于新政的有效落实。

3.设施农业投资主体多样化。127号文规定,设施农用地使用前,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方需签订用地协议。但设施农业项目与其他农业投资项目一样,具有建设内容综合性强、受资源的限制性强、投资回收期长且效益具有不稳定性、与农民利益紧密相连等特点。农村集体经济组织或乡镇政府投资管理的开发公司往往成为主要的投资主体之一,并成为设施农业项目的管理者。因此一旦出现农村集体经济组织或乡镇政府具有管理者和经营者双重身份的情况,日常监管难免会流于形式,难以达到政策初定目标。

设施农业执法监管部门职责边界交叉。现行监管政策要求国土资源部门、农业部门和乡镇政府都将设施农用地纳入日常管理,纳入政府耕地保护责任目标内容,分工合作,形成联动工作机制。这样的政策框架有助于强化监管,凝聚执法合力。但是现有设施农用地监管部门各有其监管权责,监管权责的划分有多重标准,按照政策规定,其中土地利用由国土部门监管,农业生产由农业部门监管,协议约定由乡镇政府负责监管。多部门分领域监管体制,导致部门权责不清和职能交叉,部门利益纠缠,协调互动不足。部门职责边界不清晰,牵头执法部门不明确,难以从根本上改善管理秩序。

提高设施农用地执法监管效率的路径选择

制定合理可行的设施农用地管理规范。一是由各省结合当地实际,开展针对性地调研,制定切实可行的设施农业政策,科学合理地界定设施农用地立体空间范围、设施农业设施标准、设施农业项目准入门槛、设施农用地质量标准、设施农用地使用期限等,细化部门、乡镇和农村集体经济组织等各方的监管职责,确保监管高效、可行。二是根据各地土地流转情况,因地制宜,在确保维护农民合法权益的前提下,对涉及土地承包经营权流转的,只要承包农户已与农村集体经济组织或乡镇政府签订流转合同并征得承包农户同意的,经营者可不再单独与承包农户签订流转合同。三是建议完善相关法律政策,在保证集约节约利用土地、基本农田总面积不减少、质量不降低的前提下,对工厂化作物栽培等农业项目经过严格审批,并在采取架空等保护耕作层的措施后,可适当地占用基本农田。

构建设施农用地管理的共同责任机制。一是要明确农村集体经济组织是设施农业监管的第一责任主体。农村集体经济组织既是合同的甲方,又是受益者之一,并处在基层一线,理应承担起监管责任,加强日常监管。对于不按照协议约定,擅自或变向将设施农用地用于其他非农建设等违反设施农用地管理规定行为的,应及时予以制止和报告。二是国土资源部门、农业部门和乡镇政府应按照127号文的相关规定,认真履行部门监管职责,形成工作合力,切实做好事前、事中和事后3个环节的监管。

建立社会共同治理的多层次监管新模式。一是提高社会公众认知水平。通过媒体、网络等渠道宣传设施农用地管理法律法规政策知识,增强广大群众严格守法、共同监督的意识。二是对于经营者不按照协议约定的范围、用途建设设施农业项目的行为,引导协议相对方通过民事诉讼等方式,依法追究其违约责任。三是对多次纠正无效、通过民事诉讼等方式难以消除违法现象的违法用地,相关职能部门应及时组织查处,确保依法履职到位。

完善激励与约束机制并存的监管机制。一是通过行政手段进行约束,加强耕地保护检查与考核,提高违法用地在政府绩效考核中的扣分权重。二是通过经济手段进行激励,提高基层政府和农民保护耕地的积极性,如南京市政府向农户直接发放耕地保护补贴,农户将土地承包经营权转包或出租给第三方后,耕地保护责任和补贴发放对象仍为原农户,在制度设计上提高了农民保护耕地、监管违法用地行为的积极性。

(作者供职于江苏省南京市国土资源局江宁分局)

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