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关于探索实行耕地轮作休耕制度试点的思考建议

2016-08-25 09:00:00    来源: 中国国土资源报    作者:张凤荣

◆休耕不仅关乎生态保护,还涉及耕地保护、粮食安全、农民生计等一系列问题,必须在做好休耕规划的基础上有序开展。

◆耕地休耕首先要摸清耕地家底,特别是不同质量等别的耕地的粮食单产水平,以及全国耕地的总的粮食生产能力是多少。

◆只有保持一定面积、质量和产能的耕地才可能谈休耕;确定休耕区域要进一步开展基础调查与评价并研究经济补偿政策。

我国“十三五”规划纲要正式提出,“重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区,探索实行耕地轮作休耕制度试点。”笔者认为,休耕不仅关乎生态保护,还涉及耕地保护、粮食安全、农民生计等一系列问题,必须在做好休耕规划的基础上有序开展。

休耕要摸清耕地家底特别是粮食产能家底

耕地休耕首先要摸清耕地家底,包括不同质量等别耕地的面积及其分布,特别是不同质量等别的耕地的粮食单产水平和全国耕地的总的粮食生产能力是多少。

国土资源部开展的全国第二次土地利用调查查清了我国耕地的面积,全国农用地分等定级对全国耕地的质量等、利用等和经济等进行了评价。同时,国土资源部每年都在进行土地利用年度更新和耕地质量等别年度更新工作。这两项工作结合起来可以搞清楚全国不同质量等别的耕地面积及其分布情况。

摸清不同质量等级的耕地的粮食生产能力,已有一定工作基础。2010年开展的全国农用地分等定级工作中安排了“农用地综合生产能力调查与评价”,那时就建立了不同等别的耕地与其粮食生产能力的对应关系。虽然这些年由于品种、栽培等农业高产技术的发展,单产水平有提高,但利用“农用地综合生产能力调查与评价”建立的技术路线方法,再开展现状不同质量等别的耕地现时粮食单产的调查,就可以建立现时的不同等别的耕地与其粮食生产能力的函数关系。

休耕要保有一定面积和质量及其产能的耕地

休耕是针对存在耕地退化和不可持续等问题而提出。中国粮食产量十二连增,粮食库存增加(库存增加与进口多也有很多关系)和国内外粮食价格倒挂的这种现实,对休耕建议的提出产生了很大影响。

中国已经加入WTO,在粮食供给方面确实应该考虑统筹国内国外两种土地资源和两个粮食市场。但是,我们必须知道国际粮食市场并非有无限的供给能力;全世界的粮食库存仅仅5亿吨,少于我国每年6亿多吨的粮食产量,不够我国一年的粮食消费量。我们必须清醒地认识到,粮食是战略物资,在某些背景下可能出现粮食禁运制裁情况。因此,必须在核算我国粮食需求的基础上,确定一个合适的粮食自给率。

确定一个合适的粮食自给率,也就是中国自己的年粮食生产目标之后,根据我们现有不同质量等级的耕地的粮食单产和复种指数,计算每年需要多少不同质量等别的耕地进行生产,每年拿出多少耕地而且是什么质量等别的耕地进行休耕。换言之,只有保持一定面积和一定质量及其产能的耕地,才可能谈休耕。

确定休耕区域需要开展调查评价与经济补偿

无论是国民经济和社会发展“十三五”规划纲要,还是2016年4月农业部印发的《全国种植业结构调整规划(2016~2020年)》,均已经明确指出,休耕要在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点。但是,确定这些耕地在哪里还需要开展调查与评价。农用地分等定级工作只是查清了全部耕地的等别,但评价指标中并没有耕地土壤污染、土地退化或生态退化以及地下水漏斗等指标,即耕地质量等别并不提供这些信息。但是,搞清楚哪些耕地存在水土流失、沙化、污染和地下水严重超采等土地退化问题,还是有工作基础的:可以将土地利用变更调查成果中的耕地分布与水利部完成的全国水土流失调查评价成果和地下水调查成果、林业部门完成的全国荒漠化调查评价成果以及环保和国土资源部门完成的全国土壤污染状况调查成果,进行叠加后评价。与此同时,国土资源部门正在进行的不稳定耕地调查,耕地质量等别调查评价成果,也会提供部分数据支撑。因为,不稳定耕地和低等耕地一般都是生态退化的耕地。

事实上,那些存在严重沙化、水土流失等生态退化问题的耕地,往往处在干旱区和山区,既是生态脆弱区也是经济边际耕地,其中有不少耕地已经被农民弃耕撂荒。有些污染的耕地肥力很高粮食单产高,但农民并不清楚,还在耕种。大多数地下水漏斗区的耕地也还在种植。对于这些地区农民还在耕种的耕地,休耕肯定会给农民带来经济损失,自然应该给予经济补偿;而对于农民已经自动弃耕撂荒的耕地是否也要经济补偿,需要研究。此外,补偿金额和补偿方式都需要研究。

总而言之,休耕问题事关重大,所以党中央国务院以及有关部门对此高度重视和审慎,并没有要求全面推进,而只是提出进行休耕制度试点。笔者在此建议,涉及耕地的有关政府部门应该在试点期间,抓紧相关基础研究:我国现有耕地生产能力,存在土壤污染、土地退化或生态退化以及地下水漏斗的耕地分布区域,粮食自给率即最低年粮食生产量以及休耕经济补偿政策和休耕地生产能力保护措施等。在此基础上,编制好耕地休耕规划,为实施耕地休耕制度打下科学基础。

(作者单位:中国农业大学资源与环境学院)

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