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加强和完善土地权属争议调处机制的思考

2016-10-25 14:17:30    来源: 中国土地    作者:杨岩枫 谢俊奇

土地权属争议、调处的定义和表现形式

土地权属争议、调处的定义和特点。土地权属争议是指个人、单位之间对土地产权的归属发生的争议。国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第2条规定:“本办法所称土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。” 

土地权属争议调处,是指国土资源部门依法对土地所有权和土地使用权争议案件进行受理、调查、调解,并报经人民政府批准作出处理决定的过程。土地权属争议调处行使的是行政职权中调处的职能,属于行政裁决性质的具体行政行为,其目的是通过调查核实,查清事实情况,依法确定土地权属关系,明确权利归属,是土地确权工作重要的组成部分。《土地管理法》第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起30日内,向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状”。

土地权属争议的表现形式和分类。土地权属争议从表现形态上可以分为两大类,一是对宗地土地所有权或土地使用权归属的争议;二是对宗地之间相邻边界划定的争议。

土地权属争议基本包括:国有用地单位对土地使用权的争议;农民集体与国有用地单位对土地所有权的争议;农民集体之间对集体土地所有权的争议;集体建设用地单位之间对集体建设用地使用权的争议;农民个人之间对宅基地使用权的争议。 

《土地权属争议调查处理办法》第14条规定,下列案件不作为争议案件受理:(一)土地侵权案件;(二)行政区域边界争议案件;(三)土地违法案件;(四)农村土地承包经营权争议案件;(五)其他不作为土地权属争议的案件。 

土地权属争议调处难点

法律法规不够细化。处理土地权属争议的法律依据,在法律法规层面的有《土地管理法》和《土地管理法实施条例》,部门规章层面有《确定土地所有权和使用权的若干规定》和 《土地权属争议调查处理办法》,地方的规范性文件如《北京市土地权属争议调查处理办法》、《北京市土地权属争议引发群体性事件应急预案》和《广东省土地权属纠纷调处条例》等,其他诸如国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》等复函类文件,也属于土地权属争议调处的法律依据。

部门规章多在管辖和程序等方面作出具体规定,但是土地权属纠纷争议的主体形式多样、涉及范围广,客体范围具有变动性,争议的内容具有形式上的隐蔽性和维权时的突发性,调查时土地权属情况往往很难与《确定土地所有权和使用权的若干规定》吻合,对土地权属的认定在具体实践方面带来了一定的挑战和困难。

调查取证难度大。一是时间跨度大。土地权属争议一般时间跨度都较大,有些争议期间已有若干调解过程,有的甚至要追溯到新中国成立初期,当事人各说各的理,对于历史状况的描述也是各执一词,加之经济社会发展快,土地利用变化较大,较难还原真实情况。

二是证据收集难度大。土地权属争议大多是历史遗留、久拖未决的“疑难杂症”,书面证明材料少,导致证据收集难度大。特别是原始资料不完整甚至缺失,即使有证据保存下来,也由于当时条件限制,难以求证其真实性。调解时很大程度依赖当事人和相关知情人的证人证言,但土地权属争议往往涉及利益较大,当事人常常会把调处人员视为对立面甚至伪造证据,从而增加了调查取证和处理工作的难度。

三是调解成功比例相对较低。由于土地关系利益重大,大部分纠纷历时多年又缺乏有效证据,土地权属争议案件调解难度较大,调解时耗时久。同时,调解也意味着争议双方都要做出一定的妥协和让步,鉴于争议的土地价值大,妥协和让步就意味着经济利益的放弃,争议双方往往都会尽量坚守期望底线,使调解成功比例相对较低。

缺乏专门的土地争议调处机构。土地权属争议的特点是专业性强、情况复杂、涉及各个时期的土地政策,需要调解人员具备较高的专业素质和临场控制能力。目前乡镇、村基本没有专业的土地纠纷调解工作小组,没有专门的调解人员,财政也没有对上述工作安排专门的工作经费。虽然部分省市建立过政府主导,国土、林业、农业、公安等部门联合组建的综合性土地纠纷调解组织,但大部分都是临时性组织。当前土地纠纷调解和处理工作实际上仍是国土资源部门牵头为主,乡镇、村配合为辅的格局。工作量大,遇到不服处理决定再提起行政复议或者行政诉讼的,国土部门还要代表政府出庭应诉,必要时还要聘请专业律师处理涉诉案件,增加了行政成本。

加强和完善土地权属争议调查处理机制的几点建议  

鉴于土地权属争议的特点,按照尊重历史、面对现实、有利生产和生活、依法依规的原则,在现有土地权属争议调查调处机制的基础上,加强和完善土地权属争议调处工作机制,推动地方政府、国土资源管理部门依法解决各类土地权属争议,把问题和矛盾解决在基层、解决在早期阶段。

创新土地争议调处机制。建立市、区县、乡镇三级权属争议调处平台和条块结合、部门联动的权属争议调处工作机制。充分发挥区县、乡镇政府的主体作用,分级负责。区县间的权属争议,由市级协调解决。区县内重大、疑难权属争议,由区县政府协调解决。乡镇内的权属争议,由乡镇政府协调处理。建立市级、区县、乡镇三级监测网络,加强前期预防和排查,发现争议苗头及时介入处理,力争把争议化解在萌芽状态,避免矛盾激化和大规模群体性事件发生。建立政府主导,国土、林业、农业、公安等部门联动的综合性土地纠纷调解的常态化机制。同时在土地调查和确权登记等专项工作中开展社会稳定风险评估,制定纠纷调处处理方案,有效化解历史遗留问题,保证各项土地调查和确权登记工作顺利开展实施。

细化和完善土地权属争议调处相关规章制度。结合现行相关法律法规,针对土地权属争议的难点和特点,进一步完善相关规章制度,规范工作程序和工作成果,建立争议统计和分析及档案管理制度,动态掌握争议的变化趋势,进一步明确操作层面的问题,为土地权属争议调处工作打下了坚实的政策基础。

加强培训,建立权属争议调处工作人才培养机制。建立乡镇、村专业纠纷调解组织,培养乡村纠纷调解员。加大业务培训工作力度,定期举办业务培训班,讲解分析案例,交流案件受理和查处经验等,为权属争议调处工作做好人力资源保障工作。

(作者分别就读和供职于中国地质大学(北京)土地科学技术学院、北京市规划和国土资源管理委员会)

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