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土地管理转型:从用途管制到用态管控

2016-11-03 09:13:00    来源: 中国国土资源报    作者:单卫东

◆新时期土地管理需要进一步探索如何与社会和谐、文化传承、生态文明有机协调的路子。

◆完善耕地数量、质量、生态一体化保护和节约集约用地机制,使土地用态管控成为必须。

◆土地资源综合利用要探索构建国家、省市、市县、乡镇四个层级的土地用态管控制度。

◆形成与资源国情相符的系统科学观和独创方法论,构建支撑用态管控的科学理论和技术方法。

我国现行土地管理以耕地保护为核心,以土地用途管制为主要措施。土地用途管制是严格限制农用地转变为建设用地,控制建设用地总量,切实保护耕地的一项重要措施。这项制度保证了耕地数量的基本平衡和国家粮食安全,有力保障了工业化和城市化对建设用地的需求。但是,强调土地用途、规模、结构、分布的用途管制制度,由于缺乏对土地利用方式、强度、效益的直接管控,已不适应新时期的土地管理需要,亟须向土地用态管护转变。

新挑战下土地用途管制必然转向用态管控

目前,在藏粮于地、藏粮于技的战略下,需要实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护政策。然而,土地用途管制强调的是耕地数量保护,不能直接管护耕地质量和生态问题。因此,除土地用途管制制度外,仍需要实行建设用地节约集约利用政策,以及建设用地总量和强度双控政策。尽管如此,土地用途强度控制和节约集约控制侧重经济方面的要求,而新时期的土地管理还需要进一步探索如何与社会和谐、文化传承、生态文明有机协调。

土地利用在保护耕地和节约集约用地中全面承载着“五位一体”战略部署要求。新时期我国土地管理以经济发展为导向,以政治建设为保障,以文化传承为内涵,以权益维护、民生改善与社会和谐为宗旨,以生态文明建设为根本,这也是土地合理利用的必然要求。因此,保护耕地和节约集约用地必然要反映“五位一体”(党的十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局)的战略部署要求。“五位一体”的总体布局与地缘战略从总体上明晰了土地承载的内涵和外延,即必须在保护耕地和节约集约用地中保障国家的战略发展。

树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,引领保护耕地和节约集约用地。发展是一个系统工程,保护耕地和节约集约用地要以创新理念增强发展动力,以协调理念构建发展格局,以绿色理念形成发展途径,以开放理念拓展发展空间,以共享理念实现发展成效。因此,必须以五大发展理念系统地引领土地管理事业的改革发展,进一步完善保护耕地和节约集约用地机制。

围绕“稳增长、调结构、惠民生、防风险”的保障服务,加强供给侧结构性改革,提高土地供给质量和效率。土地管理中严控总量、盘活存量、双向调节、差别用地、分类供地、合理定价、精准扶贫、政策联动等,不仅要求对土地利用的用途、规模、布局、结构进行保障,还需要以用地方式转变促进发展方式转变,同时进行建设用地总量和用地效益的调控。而耕地的数量、质量、生态一体化保护,将保护耕地和节约集约用地提升到更高的水平,使土地管理由用途管制向用态管控成为改革发展的历史必然。

四个层级构建适应新常态的土地用态管控制度

土地用态管控制度是指国家为保证土地资源合理利用,适应新常态发展,在土地用途分区的基础上,根据经济建设、社会建设、文化建设和生态文明需要,统筹创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展要求,从保护耕地和节约集约用地出发,编制土地利用规划和制定土地利用年度计划,对土地用途、规模、结构、布局,以及方式、强度、效益进行管控的制度。其内容包涵国家、省市、市县、乡镇四个层级的制度。

国家层面土地用态管控制度:在生态安全格局和区域协调发展要求下,国家管控全国土地利用保护格局、区域和流域土地利用协调、国家级基础设施用地、特大城市和大城市发展用地边界,耕地保有总量、基本农田总量、新增建设用地总量、土地开发整理总量、生态用地总量,以及建设用地强度、耕地质量提升等。

省市层面土地用态管控制度:在土地资源承载力和产业发展、城乡协调、保障民生的要求下,在国家控制下,省市管控全域土地利用保护格局、地市间土地利用协调、省基础设施用地、中小城市发展用地边界,耕地保有总量、基本农田总量、新增建设用地总量、土地开发整理总量、存量建设用地再开发总量、生态用地总量,以及建设用地强度、耕地质量提升、未利用土地的生态开发利用等。

市县层面土地用态管控制度:在促进经济结构调整、新兴产业发展、产业升级和保障民生、宜居环境的要求下,在省市控制下,市县管控城乡土地利用协调、村镇发展用地边界,耕地保有规模与布局、基本农田规模与布局、新增建设用地规模与布局、土地开发整理规模与布局、民生建设用地规模与布局、农村建设用地规模与布局、土地立体开发与低效用地再开发规模与布局、未利用土地的生态开发利用规模与布局、生态用地规模与布局,以及建设用地强度与效益、耕地质量提升等。

乡镇层面土地用态管控制度:在经济发展、社会和谐、文化传承和土地生态系统的要求下,在市县的控制下,乡镇管控建设用地宗地强度和效益,农用地地块的质量和生态。

土地用态管控体现土地和人地关系的本质

保护耕地和节约集约用地是我国人地关系的两个突出问题。不论是土地用途还是土地用态,都是协调人地关系紧张矛盾的重要措施,而土地用态管控是土地用途管制的进一步发展,更为完整、深刻、准确地体现了土地和人地关系的本质。

土地用态管控的基础是土地资源分类细化调查,前提是土地生态系统、资源承载力与资源禀赋评价,关键是用途、规模、结构、布局的调整与耕地的数量质量保护、利用方式的转变和用地效益的提升相协调。而土地管理与土地执法贯穿于土地资源禀赋认识、土地资源利用组织、土地利用条件营造、土地利用状态控制的全过程,共同构成国土资源管理的重要组成部分。

土地管理的核心问题是对土地资源利用的禀赋认识、空间组织、条件准备和状态控制。这就需要以认识土地资源禀赋(调查评价)为基础,以保护耕地和节约集约为重点,以协调组织土地利用(规划)为关键,以营造土地利用条件(整治)为前提,以控制土地利用状态(耕地保护与节约集约)为核心,细化深化土地管理。

土地资源的禀赋认识是土地资源管理的起点,需要在现有基础上增加土地生态、土地文化的内容。其次是在国土资源客观物质基础的认识上,需要按照经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和地缘战略的规律和要求,对国土资源开发利用进行统筹和组织。再次是对各行各业土地利用状态的控制,对应的是土地利用与耕地保护工作,需要将资源保护与节约集约利用与环境友好、社会和谐、文化传承进行协调。最后是为土地的建设利用、农用及其他利用做好基础条件准备的土地综合整治、低效用地再开发、工矿废弃地复垦和未利用地开发,除了需要从土地生态系统加以认识,还需要从区域生态系统出发,加强资源开发与环境改善的土地综合整治工作。

实施土地用态管控的几大重点措施

实施土地用态管控首先要夯实基础工作。一是根据土地资源禀赋,土地区位、耕地的土壤基础以及产业类型等,从土地用态管护需要出发,按照规划管理、利用管理、耕保管理的要求,开展土地资源禀赋和土地生态调查、土地利用状态调查和不动产统一调查等,从土地自身、土地利用和土地权属三方面摸清家底。二是开展土地承载力和适宜性评价、土地利用强度和效益评价(经济发展、社会和谐、文化传承、生态文明综合评价)、区域土地利用保护、城乡土地利用协调性评价等。三是按照“五位一体”总体布局,编制土地利用总体规划,控制土地用途、规模、布局、结构,以及方式、强度、效益,为多规合一提供土地利用的依据,避免被动的耕地保护和单纯的节约集约用地。四是根据稳增长、调结构、惠民生、防风险和供给侧结构改革的需要,下达年度用地、用态控制指标。五是按照控制指标,审批建设占用耕地、提升土地利用效益。

同时,整合土地管理政策,建立用态管控制度。一方面,将分散的区域协同、城乡一体、产业发展的用地保障,节约集约规定,建设用地总量与强度双控约束,耕地数量质量生态管控,藏粮于地的生态休耕监管等政策,整合统一到土地用态管控制度中,并增加社会和谐、文化传承、存量挖潜与增量挂钩、产业调整与土地利用结构调整等内容,通过调研、试点,形成土地用态管控制度。另一方面,将土地用态管控制度写入《土地管理法》,并编制控制土地用态的土地利用规划,制定年度计划,提出年度土地利用状态要求,提高土地供给质量和效率。

此外,以科技创新为契机,创新驱动发展。一是开展土地生态系统、土地承载力、土地利用空间特征及发展演变规律等基础研究,深化人地关系认识。二是构建用天因地的土地评价,因势利导的土地规划,因地制宜的土地综合整治的技术模式、技术体系、技术标准。三是加强互联网+、智慧国土、云技术、大数据、物联网、人工智能等技术的应用研究。以“十三五”期间我国国土科技创新为契机,形成与我国土地资源国情相符合的系统科学观和独创方法论,形成与我国历史发展阶段相适应的土地科学理论和土地工程技术体系,构建支撑土地用态管控的科学理论和技术方法。         

(作者单位:国土资源部科技与国际合作司)

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