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从耕地红线到生态良田

2017-03-09 09:27:00    来源: 中国国土资源报    作者:李倩 徐晓慧

阳春三月,大地万物苏醒,勃勃生机暗涌。

今年政府工作报告提出通过土地整治大力改造中低产田。全国两会代表委员们倍加关注耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的话题。对土地整治工作来说,从守耕地红线到建生态良田,将是耕地保护跨越式的飞跃。“当前,我国耕保形势严峻,要想打赢建设生态良田‘保卫战’,必须清除土地工程科技创新‘拦路虎’。”长期从事耕地保护与建设研究的国土资源部土地整治中心副主任郧文聚认为,随着《全国土地整治规划(2016~2020年)》发布实施,“三深一土”战略中土地工程科技创新迎来春天,由此,我国耕地保护也将开启一个全新的局面。

耕地数量、质量、生态是不可分离的整体系统

纵观耕地保护政策发展的历史沿革,人们对耕地资源的科学认识在不断深化。

改革开放以来,随着经济建设的快速发展,耕地数量急剧下降,越来越多的人意识到耕地是“吃饭田”“保命田”,基本农田的概念由此诞生。1999年1月,《基本农田保护条例》开始实施,我国正式提出划定基本农田保护区,对基本农田实行特殊保护。这个时期,耕地保护目标虽以数量表达,但实际含有产能的内涵。

“基本农田的有关法律规定,是土地政策中最有思想、最有力量、最科学的部分。”郧文聚认为。其后,我国经济社会继续保持快速发展,环境问题日益凸显,这迫使我们对基本农田的内涵认识越来越深刻——从口粮田、生命线延伸到红线上。2006年,国家在审议《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》时,将红线的概念从15.6亿亩基本农田拓展到18亿亩耕地红线。

“如果说15.6亿亩是耕地保护的核心带,18亿亩的提出就相当于加了一道缓冲带,延展了我们防线的退守点。”郧文聚认为,中央作出严守18亿亩耕地红线决策,既有数量又有质量还有生态等其他方面的考虑,内涵相当丰富。我国从提出加强耕地保护,到坚持最严格的耕地保护制度,再到完善最严格的耕地保护制度,一次次进步说明,不论是研究者还是管理部门,对耕地保护的认识实现了从单纯注重数量、面积转向数质并举,再到数量、质量、生态“三位一体”的转型升级。《全国土地整治规划2016~2020年》为今后实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护提供了法律依据。

“耕地数量、质量、生态是不可分离的整体系统,各个部门‘你保护腿,我保护胳膊’行不通。”郧文聚认为,习近平总书记提出的“山水林田湖生命共同体”理念,本身就包含着数量、质量、生态“三位一体”的思想,甚至更丰富——从科学发展潮流看,耕地还具有生物多样性、社会文化等功能,无论实施管理政策还是开展科学研究,必须站在这个高度理解耕地红线。

在郧文聚看来,耕地不是一个抽象概念,也不是一种冷冰冰的物质,而是一个活生生的生命系统。只有将之视为生命系统,耕地才能为人类做好服务。耕地生态功能是生产功能的前提和基础,没有健康的生态功能,生产功能就不可能得以维持。在这个意义上说,没有农田生态系统的健康和可持续,就没有良田、没有粮食生产、没有农业现代化。

习近平总书记指出:“耕地是我国最宝贵的资源,要像保护大熊猫一样保护耕地。”事实上,这也是世界各国的共识。同时,我们必须认识到,相比其他国家,我国耕地资源最少、质量最差、利用强度最高、对耕地的依赖性最强,耕地资源保护和利用问题是世界级难题,只能靠我国自己破解。对此,中央领导强调,在土地问题上不能犯历史性的错误。郧文聚表示,在土地科技创新方面,多年来只重视研究管理政策和行政权力配置,忽视了研究如何通过土地科技创新提高耕地资源保障能力,这个问题须关注并加以解决。

耕地普遍处于亚健康状态亟待技术修复

“保护耕地资源安全,不仅为了生存,更为了发展。”耕地资源安全攸关国家粮食安全、生态安全,然而提及当前的耕地资源形势,郧文聚忧心忡忡。

据他调研了解,从几项指标来看,我国耕地数量不足、质量不高,普遍处于亚健康状态。耕地本身提供的自然肥力已经难以保证粮食生产,高肥、高药式的利用相当于不断给耕地吃“保胎药”,损害了基础地力,造成了耕地污染。尤其需警惕的是,土地利用系统的演化影响到全球气候变化,反过来又从大环境上报复人类。“从以上几项指标发展的态势来看,耕地资源形势恶化速度相当快。尽管国家提出实行耕地轮作休耕制度,但目前难以落地实施,到底有多少耕地能退耕、能修复,如何防治耕地污染等都亟待破题。”

据郧文聚介绍,相关研究表明,在一些地方耕地自然修复需要50~60年,如果采取一些科技手段,在8~10年可以修复,如果采取成套的技术和工程化手段,2年就可以实现修复。

问题随之而来。“我们选择60年的自然休耕、10年的半拉子技术,还是2~3年的成套技术?”郧文聚认为,尽管答案显而易见,但如何制定严谨的执行计划、如何面对各地不同情况制定更有针对性的措施等问题都在考问政策设计者。

打好生态良田“保卫战”急需清除工程技术创新“拦路虎”

完善最严格的耕地保护制度,那么,应从制度的哪个环节开始完善?耕地保护的主战场究竟在哪里?

正如国土资源部部长姜大明所强调的,实施“三深一土”科技创新战略要处理好战略、战役、战术的关系,要坚持用需求导向确定发展战略,用目标导向组织创新战役,用问题导向开展战术攻关。郧文聚认为,当前我国耕地以及农业生产面临最严峻的问题表现为细碎固化、技术退化、主体弱化、小农深化、农民收入输血化、改革创新不够开放等。解决这些问题,首先要从制度入手,为解放生产力创造条件,让科学技术这个第一生产力创新发展。因此,当前真正的挑战是通过深化改革、完善最严格的耕地保护制度为土地整治建设生态良田开辟道路,提供科技保障。

“生态良田建设是耕地保护的主战场。”郧文聚认为这场战役分为四个战场:其一,确保在10亿亩有灌溉条件的平原地区,建成旱涝保收的高标准生态农田。其二,通过供给政策和科学技术,在8亿亩雨养农业地区旱地、坡耕地上建设“生态良田”。其三,针对2亿~3亿亩的不稳定耕地研究具体政策、科学技术和工程模式。其四,研究引导非耕地资源的农业生产利用。概括地说,应根据不同地区的耕地自然条件分门别类地确定制度创新、科技创新的目标,最终靠科学技术提升资源保障能力。

“在依靠科技提升耕地资源保障能力的路上,我们刚刚起步就遇到了工程技术创新这只‘拦路虎’。”因此,全国国土资源系统科技大会提出,实施土地科技创新战略,要以土地工程技术为重点。郧文聚告诉记者,为了清除这只“拦路虎”,国土资源部设立了耕地资源安全科技创新专项。该专项有五大任务:一是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略,为耕地生产力提升提供资源支撑和技术保障。二是落实生态文明建设战略,解决我国水土资源匹配和耕地可持续利用问题。三是全面实现向耕地数量、质量、生态“三位一体”保护技术体系的转换升级,将新近积累的先进工程技术装备纳入生产力体系。四是全面实现我国耕地资源布局的优化配置,主动适应现代农业发展要求。五是破解我国耕地质量和生产力提升的科学问题和技术瓶颈,重点解决耕地质量感知、耕地质量快速构建、耕地生产力快速形成、退化耕地综合治理、损废耕地质量和生产力重建等技术创新和耕地数量、质量、生态“三位一体”监管技术体系和平台建设。

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