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耕地闲置荒芜“破窗效应”不可小觑

2017-03-24 09:07:40    来源: 中国国土资源报    作者:曲 畅

城镇化进程当中,随着进城农民身份的转换,有的农村出现原有耕地闲置荒芜的现象,由此带来一些危害粮食安全、环境安全和社会稳定的隐患。

我国是一个耕地数量少,人口众多的国家。城镇化过程中农民大量离开原耕种的土地,引发弃耕抛荒现象,甚至出现耕地闲置荒芜之后质量退化、废品废料占压、污水倾倒破坏环境等问题。此外,耕地荒芜闲置形成“破窗效应”,造成违法用地数量增加,私自占用闲置荒芜的耕地堆放建筑材料和工程垃圾、小作坊和仓储建设私占农用地、农民住宅违规抢占等突出现象,造成土地管理秩序混乱。由此可见,进一步落实耕地保护责任,因地制宜地创新耕地承包权、经营权管理机制,防治闲置荒芜土地已成为亟待解决的社会问题。

笔者认为,造成农民进城后耕地大量闲置荒芜的原因主要有二:一方面是农作物种植投入大、耕作时间长而收益低,农民种地意愿不高。城镇化后农民的生存和医疗有了基本保障,而现在种地经济效益不高,造成耕地闲置撂荒现象。另一方面是土地耕作模式落后,土地承包者承包的土地面积小,不利于整体化、机械化生产。而农业耕作仍属于重体力劳动,造成“年老的农民干不动,年轻的农民不愿干”的局面。

不可否认,村级组织管理缺位和地方政府监管不到位也是其中原因。毕竟农田水利等田间基础设施的修缮和维护,以及耕地再利用需要各个农村经济组织统一组织维护。从地方政府的意愿来看,为了降低征收土地成本,对于短期内可能会被征收的耕地也不再要求进行耕种,默许甚至纵容耕地闲置撂荒现象。对此,建议修改土地管理法,进一步加强对耕地荒芜闲置及违法用地问题的重视程度,创新耕地利用和管理模式。例如:村级组织要落实守护责任,从源头上对耕地荒芜闲置及违法占地问题加以管控;地方各级政府要落实属地管理责任和部门监督责任,从治理荒芜闲置耕地入手加强对违法违规用地的清理和复垦工作,防止违法违规用地“破窗效应”的扩大蔓延。

科学保护和合理利用耕地是一项系统工程。笔者认为,对于耕地弃荒造成耕作条件破坏、土地生产能力下降、农作物经济效益低等问题需要协调各方面力量综合治理。目前,由于对闲置荒芜耕地缺少合理的惩罚标准和规定,而禁止性和惩罚性的规定又流于文字、难于执行。对此,笔者建议尽快制定出台具有指导意义、操作性强的监管体制。一方面,以国土资源部门为主导,将保护耕地和城市规划管理、土地资源管理、农田水利建设与耕地生态环境保护等进行统筹规划,推动共同责任机制落地。另一方面,在明确各级政府是耕地保护责任主体的基础上,严格落实耕地保护和违法用地治理责任,确定各级政府每年耕地保护和违法用地治理的量化指标,将指标完成情况全面纳入政府年度的绩效考评工作中。在此基础上,建议政府构建整体“耕地保护信用评价体系”,将土地承包者和使用者的耕地保护责任,同土地承包者和使用者的医疗、社保、村民自治选举权和被选举权等权益和个人信用等级相挂钩。

与此同时,发挥地区优势和政策优势,因地制宜地发展现代农业。目前,京津冀农村农业经济发展缓慢,但发展前景广阔,要突出大城市农业功能定位,共同探索都市农业的多元化实现形式,充分合理利用目前闲置荒芜的耕地,共同开发农业的生产、生活、生态等多种功能。京津冀联动,在农业新技术、新品种、新设施推广,以及节水农业、循环农业、低碳农业发展等方面开展科研合作。

此外,大力发展农村家庭农场合作社模式,成立“农业生产平台公司”,负责土地的集中耕种。农民既可以自己按照个人意愿耕种自己承包的土地,也可以将土地委托“农业生产平台公司”集中管理和经营,收取固定的土地承包费作为补偿,探索“农村集体和土地承包者出地、农业生产平台公司出力,政府财政和社会集资出钱”的合作经营模式。

(作者单位:天津市东丽区国土资源分局)

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