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立足空间差异 优化开发布局

2017-05-04 09:05:00    来源: 中国国土资源报    作者:焦思颖 张晓玲

“《全国国土规划纲要(2016-2030年)》作为国家战略性空间规划,是最顶级的空间设计。有了它,其他空间规划就有了依据。可以说,《纲要》的发布,是广大国土规划人几十年奋斗的结果,也标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。”谈及《纲要》颁布实施,我国第一代国土规划人,南京大学教授、博士生导师崔功豪难掩内心激动。

作为最早从事国土规划工作的学者之一,崔功豪多年致力于推进我国国土规划工作,曾承担1983年全国四个国土规划试点之一的湖北省宜昌地域国土规划编制,参加了2000年深圳市国土规划试点工作等。

“改革开放以来的实践证明,一个国家如果没有一个国土空间的整体谋划即国土规划,那么,在空间发展的方向、目标上难免会有偏颇。《纲要》是在国家发展社会主义市场经济和大力推进生态文明背景下,在空间规划体系变革的形势下,对编制空间规划的一次成功尝试。”

我国空间规划体系建设取得突破性进展

从国内外国土空间规划的理论和实践看,国土空间规划应包括国土资源开发利用、生产力布局、城镇发展与城镇体系、国土整治等四大块内容。崔功豪认为:“总体来看,《纲要》内容重点关注开发、保护、整治三大部分。从结构来看,第一、第二部分是规划编制的背景条件,立体部分先是总体格局,随后是集聚开发、分类保护、综合整治和联动发展,整个规划的主体内容非常清楚,也很全面。”

同时,《纲要》坚持的规划理念非常先进。《纲要》确定了几项基本原则,即:国土开发与资源环境承载能力相匹配,集聚开发与均衡发展相协调,坚持点上开发与面上保护相促进,陆域开发与海域利用相统筹,节约优先与高效利用相统一,市场调节与政府调控相结合。“这些基本原则充分体现了目前我国资源环境状况、面临的主要问题及可持续的根本要求,符合当前经济社会发展的客观趋势与中央精神。”崔功豪说。

崔功豪认为,《纲要》具有十分明显的空间规划特点,抓住了空间的分区、分类、分级,从本质上把握了空间规划的实质内涵。“正因为有了分区、分类、分级,我们才有可能采取差异化政策和措施。而且这些空间差异,体现了国土规划作为空间规划顶层设计的一个非常重要的理念。”

在国土分类保护与综合整治方面,《纲要》提出构建国土分类保护格局,采用分类分级的方法,提出人居生态环境、自然生态,水资源与耕地资源、海洋生态环境等五大类保护主题,实行分级保护。崔功豪认为,“这样的安排很有特色。在国土综合整治方面,确定了‘四区一带’国土综合整治格局,采取五种类型分类实施,具有很强的针对性。”

从三要素入手把握空间总体格局

“三分规划,七分实施。从这个角度讲,规划实质上是一个过程。”在落实全国国土规划、编制省级国土规划方面,崔功豪认为需要重点研究的问题还很多。

首先,确定未来国土空间总体发展趋势,正确处理国土开发与保护的关系。崔功豪认为,对于一个省级国土空间来说,要根据省域(区域)自然条件、开发特点、历史基础、经济发展水平和目前国土开发强度等因素,确定未来国土空间战略上的总体发展趋势。突出开发还是保护,必须旗帜鲜明地亮出来。比如:未来的国土空间应以优化和保护为主,重在提高利用效益,加强保护和整治。

国土规划最核心的内容就是要做好空间上的总体结构和统筹安排,而空间结构最重要的要素是产业、城镇和交通网络。这三者的空间结构与布局确定了,区域国土空间的顶层设计也就基本形成了。因此,“要注重从产业、城镇、交通网络三个方向把握好空间总体格局。在省级国土规划编制中,要重视把《纲要》中的国土开发集聚区具体落到这三个空间要素上,形成由点、圈(群)及轴带构成的空间格局。”崔功豪说。

目前,与发达国家相比,我国土地资源利用效率还不高。在崔功豪看来,在一些发达省份,随着各地产业结构升级和经济转型发展,未来不应该再大规模扩大国土开发强度。因为当前开发用地不是不够,而是没有利用好。“关键要树立优化开发利用的理念,注重国土空间的优化开发与土地资源节约利用,着力提升国土开发效率、效益和质量。”

要考虑新业态发展对空间开发利用的要求

“研究空间布局,比较重视产业发展,要考虑靠近交通线、水源充足的地方。因此,要充分考虑新形势下经济转型升级新业态发展对国土空间开发利用的新要求。”崔功豪说。

近年来,我国经济进入新常态,产业结构升级不断深入推进,产业形态也随之发生了变化。“比如:很多过去的工厂,现在不搞了。高端制造业和第三产业的发展,使产业集聚方式及空间形态发生了重大变化,过去那种需要大量的水、土地、交通条件的传统工业少了,尤其是像江苏、浙江等发达省份更是如此。再比如:过去像云南、贵州这样的多山地区,地形复杂,交通不便,难以发展工业,导致经济落后。而现在不一样了,生态旅游的兴起使贵州的山水成为宝贵资源,正所谓‘青山绿水就是金山银山’。互联网经济在贵州也搞得如火如荼,山区可用的地少,不适合搞大规模生产,但正好适合发展互联网经济。”崔功豪说。

着力构建国土空间规划反馈体系

“过去我们的很多规划重编制轻实施。规划实施过程中没有反馈,只等到规划修编时才作评估反馈。”崔功豪认为,今后要着力构建国土规划实施反馈体系。把《纲要》和省级国土规划实施到位,必须建立包括编制、管理、评估、调整及监督在内的一整套实施管理体系。通过对国土空间变化、对国土空间功能、对经济社会发展新业态新需求等进行定期跟踪、监测、分析和评估,形成国土规划定期评估调整机制,有利于进一步提高国土规划的战略性和有效性。

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