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聚焦雄安新区规划建设

2017-05-11 11:17:00    来源: 中国国土资源报    作者:

雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新三县及周边部分区域

雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新三县及周边部分区域

建设雄安新区的七大重点任务

建设雄安新区的七大重点任务

中共中央国务院决定设立河北雄安新区的通知发布距今已一月有余,社会舆论从对新区选址的关注,逐渐转向新区规划建设。其中,有人担心雄安新区能否按照“千年大计”的四大定位如愿建成,是否会步某些新区失败的后尘等等。对此,本期邀请有关专家围绕雄安新区国土集聚开发、优化空间规划、人地房政策相匹配等重点交流探讨,并建言献策。

科学规划,为京津冀共赢补短板

董祚继

关于设立河北雄安新区“千年大计、国家大事”的重大决策,社会舆论总体评价较高,但也有人质疑雄安新区是否必要、选址是否恰当、是否会步某些新区失败的后尘等等。笔者认为,设立雄安新区是我国区域空间规划具有划时代意义的创举,是科学理性规划的重要体现。

增强区域资源环境承载能力

雄安新区的设立既保持了河北省行政区划的完整性,也有利于河北加快发展、补齐短板,从而创造京、津、冀三地共“赢”局面。同时,设立雄安新区可以抑制环北京区域无序建设乱象,避免分散、同质化和外延扩张造成的资源浪费、产能过剩现象,维护良好的市场秩序,尤其在承载资源环境能力等方面具有较强的功能。

雄安新区设立前作了大量前期论证和科学评估工作,资源环境承载力评价即是其中之一。2016年,按照党中央、国务院部署,国土资源部会同有关部门编制了《京津冀协同发展土地利用总体规划》,规划编制的重要基础就是资源环境承载力调查评价。

评价结果显示,雄安新区所在区域的建设用地限制性因素少,几项关键性因素中,活动断裂和突发地质灾害均不存在,地面沉降轻微或一般,土壤环境清洁或较清洁,浅层地下水未污染或轻污染,自然适宜性总体较好。如果再加上地理区位优越、生态环境优良、开发程度较低、发展空间充裕等条件,雄安新区建设用地的综合适宜性较高,在整个京津冀地区都具有明显优势。这也为新区高起点高标准开发建设奠定了坚实的资源环境基础。

提供国土空间规划多方面示范

雄安新区选址在国土空间规划领域实现了多方面重大突破,具有示范意义。

提供国土集聚开发的重要示范。今年初,国务院印发《全国国土规划纲要(2016—2030年)》,首次提出推进国土集聚开发。推进国土集聚开发,既可以解决地方政府自行划定开发区,造成国土无序开发、过度开发问题,又可以集中生产要素,通过点上开发促进面上保护,避免分散开发、外延扩张对资源环境的破坏,实现发展与保护的有机统一。可以说,雄安新区在推进国土集聚开发方面先行一步,特别是其高起点高标准的开发定位和2000平方公里规模的开发远景,使其完全有可能建成京津冀区域新的开发集聚区,在建设国家竞争力高地的同时,实现集约用地、内涵发展,从而为推进国土集聚开发作出重要示范。

提供人口经济密集地区优化开发的重要示范。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》提出,在环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区构建三大优化开发区域,率先加快转变经济发展方式,调整优化经济结构,提升参与全球分工与竞争的层次。但几年来一些新区的相关规划总体上停留在“理念”层面,规划实施缺乏有效抓手,仅靠地方的落实明显乏力。雄安新区的设立,不仅动员国家资源介入相关规划及其实施,在建设理念、建设目标、建设准则上明确了基本要求,而且在用地规模、布局和时序上明确了空间实体,使规划的实施有了可靠的平台和抓手,再加上未来各项配套政策措施的跟进,就使规划的编制和实施成为统一的整体,也因此,优化开发才能从理念层面真正进入到落实层面。

提供新时期国土空间规划理论方法的重要示范。在对待空间开发问题上有各种观点,但从空间规划实践看,市场经济国家从未放弃对土地开发的政府干预和规划管控,一个实施良好的规划也从来没有真正脱离“科学理性”的轨道。雄安新区的选址,尊重城市发展的自然和经济规律,既注重做好区域空间经济分析,反映市场需求;也注重做好资源环境承载力评价,充分体现自然基础。其决策依据是扎实的,这也为新时期国土空间规划作出了重要示范。

新区着眼百年工程切忌“速成”

关于雄安新区的建设,笔者认为还需要大量的研究论证工作来破解一些关键难题。

新区发展方式要着眼于百年工程,不可“速成”。雄安新区发展空间广阔,发展潜力巨大,如何在雄安新区建设的一张“白纸”上体现“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的蓝图要求?笔者认为,要强化精明增长、紧凑城市理念,坚持集聚发展、集约用地,切不可求洋求怪、摆阔比大。“罗马不是一天建成的”。“千年大计、国家大事”的雄安新城也需要历史耐心,不能指望“速成”,只有着眼于百年工程,从容建设、精益求精,方能留下传世巨作。

新区文化建设要着眼于打造城市软件,培育城市灵魂。文化是城市的灵魂,是城市生生不息、长盛不衰的根本。雄安新区成败的关键不在于城市硬件建设,而在于城市软件打造,特别是城市文化培育,后者正是雄安的短板。中央有关文件明确提出,“坚持保护弘扬中华优秀传统文化,延续历史文脉”。因此,雄安新区城市文化建设要结合区域文化、历史传承和时代要求,着力培育城市文化,打造属于自己的城市精神,外塑形象,内聚人心。

新区房地产要着眼于创新发展模式,形成城市可持续发展的长效机制。房地产是城市发展的重大问题,目前全国高房价与高库存并存的不合理现象亟待破解。雄安新区必须吸取教训,创新房地产发展模式。未来要创新城市国有土地使用制度,结合新区实际审慎选择土地供应方式,既促进形成房地产市场健康发展的长效机制,落实“房子是用来住的,不是用来炒的”定位;又发挥土地公有制的优势,支持城市基础建设,形成可持续的财税模式,促进城市长期可持续发展。

(作者单位:国土资源部调控和监测司)

战略定位,人地房政策相匹配

严金明

作为一座以新发展理念为引领的现代新型城市,雄安新区的4个定位“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区”中,后3个全都以“发展”作为关键词。因此,设立雄安新区对于探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新的经济增长极,加快补齐区域发展短板等具有重大意义。

新区建设首要任务是重点打造北京非首都功能疏解集中承载地,与通州城市副中心形成北京新的两翼。其中,如何建立与其战略定位相匹配的人地房政策机制,是摆在当前的重要问题。

围绕“人口”这个核心谋篇布局

注重首都人口存量疏解和增量引导结合。按照北京市“十三五”规划的要求,到2020年北京常住人口将控制在2300万以内。进入21世纪,大量新移民进入北京,其中北京的政策优势、资源优势是吸引新移民的重要原因之一。因此,除了大力提升雄安新区公共服务水平和基本公共服务均等化外,有序疏解北京非首都功能的重要前提是淡化北京与新区的人口福利差别,尤其将疏解到新区工作的增量人口和北京工作人口在福利保障上一视同仁,甚至要优于北京工作的人口。

以产业疏解带动人口疏解,处理好人口疏解和产业疏解的关系。京津冀协同发展,产业转移对接是重头戏,要增强新区的自我发展能力,重点是要紧跟世界发展潮流,有针对性地培育和发展科技创新企业,发展高端高新产业,并积极探索体制机制改革创新。雄安新区极有可能成为中国的“硅谷”“筑波”“海法”,如果逐步将京津一带的高端高新产业引流过去,发展高端高新产业,发展新能源智能汽车、集成电路、高端装备制造、新一代信息技术、新一代健康诊疗与服务,将意味着以传统制造业为主的雄安将面临重大产业变革。为此,要加强新区功能的规划、产业结构的定位、服务设施配套等手段,以产业疏解带动人口疏解,吸引相关人口疏散到新区。此外,抓紧研究推动企业疏解的土地、资金、税收、人员安置等方面的政策,针对产业疏解需要在财税、投资、金融、社保等多方面出台优惠措施。

立足“土地”载体提供保障

深圳经济特区的发展除了中央和各有关方面大力支持外,更多是靠政策改革创新,尤其城市土地使用制度的改革创新。雄安新区可以结合“三块地”试点改革进行农村土地制度改革探索,以此为新区发展用地提供保障。

新区土地开发利用要以规划为引导,坚持全域规划、整体管控,分步实施。注重资源环境承载力的分析,考虑水土资源的综合平衡,保护白洋淀的生态湿地,坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的理念,坚持用最先进的理念和国际一流水准规划设计建设,经得起历史检验。

新区发展要注重发挥农田多元化生态化功能。在保障农田生产功能、开发农田旅游观光休闲功能、发挥农田景观文化功能的同时,强化农田生态功能,体现农地也是绿地的理念,协调好耕地保护和生态保护的关系。对山水林田湖统一保护,构建城市与自然相融合的生命共同体,促进都市型现代农业发展和生态文明建设,实现农业现代化与城镇化良性互动。

住房以保障房(公租房)供应为主

新区不要成为房地产商淘金的地方,需要防止商业化房地产开发成为新区产业化发展模式。新区要采取一些创新的办法,运用市场化手段把房价降下来,把公共服务水平提上去,只有这样才能吸引高端人才到这里来发展。同时,要防止高房价阻碍创新人才,尤其是青年创新人才入区,要让雄安新区真正成为国家创新创业之地。

雄安新区未来可能要完成非首都职能170万~370万人口的疏解任务,按照人均住房35平方米测算,需要新建住房5950万~12590万平方米。对此,可以借鉴新加坡的经验,建立以保障性住房(公租房)为主的供应方式,保障性住房和商品住房的比例可为7∶3, 同时保障房的准入和退出都要有一系列的制度安排。或者政府直接管理部分土地,建成廉租房或保障房,确保房价便宜和住房供给,让需要住房且收入不高的年轻人或其他创业者能租得起、住得下,消除新区人才涌入的主要障碍。

构建人地房政策保障机制

笔者认为,雄安新区建设要着力从两方面入手,构建与其战略定位相匹配的人地房政策保障机制。

注重市场配置和政府管控相结合。建立适应雄安新区运行的社会主义市场经济体制,发挥市场配置资源的决定性作用,提高资源配置和国土空间开发的效率。大力推进供给侧结构性改革,更好地发挥政府在新区国土空间开发利用与保护中的作用,强化国土空间用途管制,综合运用经济、行政和法律等手段,科学引导人口流动、城乡建设和产业布局,合理优化空间结构。新区起步阶段注重宏观管控,培育市场机制,带动自身发展,发展阶段需要更加注重市场配置。此外,还应加大对新区基础设施建设财政投入力度,鼓励国有和民间资本对新区建设的投资。

强化京冀两地管理协调机制。雄安新区作为非首都功能疏解的一个“集中承载地”,承接非首都功能疏解是设立雄安新区的首要任务。那么,为了加强京冀两地的协调,雄安新区筹备工作委员会乃至未来的新区工作委员会主要领导,应该由国家层面的领导或者国家有关部委领导来担任,协调推动相关部署和工作。  

(作者单位:中国人民大学公共管理学院土地管理系)

遵循规律,拿出改革思维建新区

范 毅

雄安新区的设立绝不仅是建设一个国家级新区,而是实现京津冀协调发展国家战略的重要抓手和根本举措,但要达到这个目标,还须遵循城市发展规律。疏解北京城市非首都职能的根本出路,在于打破现有的利益格局,将一些优质资源、带动能力强的项目迁出。设立雄安新区,使新区能够吸引市场要素和更多的优质资源,承载更多的功能。

雄安与其他新区有着根本区别

很多人把雄安新区与深圳特区和浦东新区相提并论,事实上雄安新区与两者有着根本的不同。

深圳和浦东是我国快速工业化阶段的产物,工业和对外开放贸易是其发展的根本动力所在。深圳依赖优惠政策成为了发展的龙头,制造和贸易成为深圳发展最初的基本动力。上海雄厚的制造业基础使其对长三角有足够的辐射带动能力,历经1990年后10多年的改革开放,我国提出建设上海浦东,浦东由此在制造业领域推动更大的开放并日益发展壮大。而北京历来不是以制造业为主的城市,想靠制造业带动不现实,如今制造业对经济的带动作用在下降,然而要立足于世界,必须有强大的实业支撑,唯有不断增强创新能力,把创新和制造业紧密结合,发展才有出路。正是基于当前发展所处的阶段特征,雄安新区立足于创新而诞生。

之前京津冀地区设立的新区,多以经济发展为目标,其实质抓手是制造业和房地产。而雄安新区目标在于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,是以解决北京问题为出发点,同时由中央、国务院提出,并上升到历史性战略选择的高度。作为国家战略,这是以北京和河北为基础,由中央层面统筹推进的战略举措,在国家战略下一些重要企业和部门势必要向雄安新区转移,建设好新区会更有信心,使雄安新区推进之势不可阻挡。

从供给侧结构改革入手建设新区

回顾深圳和浦东发展之初,借着低成本机会,建立起了自己的产业体系,形成了具有国际竞争水平的内生创新增长能力,在国际分工体系中的位置越来越高端。笔者建议从供给侧结构改革角度推动雄安新区建设,塑造低成本发展空间,激发城市发展活力,打破固有发展路径,打造新型城镇化典范。

推动多元化社会主体参与,实现城市发展多轮驱动。要强化政府对城市的精细化管理思路和能力,为居民、社区和企业参与城市发展腾出空间做好服务,改变城市发展动力单一的现象。同时,改革城市治理模式,通过智慧城市搭建居民参与城市治理的平台,方便社会各方与城市管理的交流互动,实现从政府单向管理向双向互动式发展的转变。

同时,推进“多规合一”改革,鼓励和允许土地的混合使用。雄安新区的建设规划要切实消除各类规划空间分区矛盾,促进空间资源合理优化配置,坚持一张蓝图干到底。在不妨碍公共安全的前提下,允许和鼓励业主进行商住混合使用的改造,通过用途转变提升资产价值,推动社区服务业发展。在城市更新和新城建设中,推行土地混合使用政策,为业主进行商住混合使用创造条件,降低业主的就业创业成本。要探索集体建设用地参与城市建设的渠道,降低土地成本,增加农民和集体分享土地增值收益的机会。

此外,当前必须警惕把新区搞成一场“房地产盛宴”,抬高产业发展成本。为了保持产业发展的低成本条件,可以探索在一定时期内对土地资产增值收益征税。

遵循城市规律建设便民新区

未来城市的竞争将主要体现在软实力方面,雄安新区建设要遵循城市规律,为全国城市发展做好示范引导。

当前,一些地方搞新区建设过多地考虑物质建设形态,既造成了大量浪费,也抬高了城市运营成本。雄安新区建设要充分吸取教训,从便民出发降低城市的建设尺度,在尽量小的空间范围内满足人的工作、生活和消费需求;要注重小尺度公共空间的塑造,创造方便人与人之间交流的场所,增加交流的机会;要让更多的城市使用者能够参与到城市建设中,避免城市设计者的主观臆断。

与此同时,雄安新区建设要做好现有历史文物景观、物质形态文物景观的留存和保护,要推动城市历史文化事业发展,使文化和特色发展成为连接城市和居民的纽带,塑造出自身城市精神,增强城市凝聚力,增强城市居民的归属感。此外,还可以利用新技术手段,为未来居民提供城市的历史数据资料。比如:雄安新区可以通过地理信息系统的使用,将城市空间建设数据保留下来,让后人知道城市建筑形态是如何逐渐演化,甚至可以保留着每个地块、每个时段的所有者信息和地块建筑形态等。

(作者单位:国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院)

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