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毛志红:从蓝皮书看生态国土建设

2017-07-31 09:22:00    来源: 中国国土资源报    作者:毛志红

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上个月发布的《中国土地整治发展研究报告(NO.4)》已经是第四部土地整治蓝皮书了。历年发布的蓝皮书致力于全面反映我国土地整治发展实践、综合成效与探索创新,从中不难发现新时代背景下土地整治转型的轨迹与发展方向。今年的土地整治蓝皮书,给人印象最深刻的是,生态文明理念在土地整治领域已经落地生根,生态国土建设推动土地整治迈入绿色发展新时代。

“土地整治+”形态,

多功能定位下生态要素分量越来越重

在蓝皮书当中,有专家撰文将我国土地整治划分为几个阶段:土地整治1.0时期,重点任务是新增耕地数量,实现占补平衡;土地整治2.0时期,重点任务转为基本农田建设与保护,趋于耕地数量和质量并重;土地整治3.0时期,不再以农地整治为主要方向,而是出现了多类型土地整治且日益重视保护生态;土地整治4.0时期,更加注重土地综合整治,开始提倡保护乡村人文风貌,打造“山水林田湖”生命共同体。基于此,专家认为,以上海为代表的大都市率先迈入土地整治4.0新时期,土地整治重构了城乡生产、生活和生态空间。

其实,土地整治活动本身就有生态内涵。作为生态系统的重要组成部分,耕地具有涵养水源、调节气候、保持水土等生态功能,而最初的土地整治恰恰源于补充耕地的实际需求。可以说,土地整治从一开始就注定有了生态内涵,只不过在不同的发展阶段,对生态要素的重视程度不同。传统的土地整治过多注重增加耕地面积和改善生产条件,对土地生态功能和生态效益的考量有一定局限性。但是,随着土地数量、质量和生态“三位一体”提上日程,土地整治“改善生态”的使命自然就显化出来。

现代意义上的土地整治尤其未利用地开发、土地复垦治理、国土综合整治等活动在很大程度上就是致力于改善生态;高标准农田建设、城乡建设用地整理、农用地整理等项目实施与效益评估当中,生态效益是与经济效益、社会效益并列的三大评价要素之一。可以说,土地整治的过程从一个侧面来讲同时也是维护、修复和改善生态的过程,“绿色”已经成为当代土地整治的一大标识。“土地整治工程技术人员”在最新版职业分类大典中被标注为“绿色职业”,恰恰是对土地整治生态内涵的最佳见证。

蓝皮书认为,生态文明战略赋予土地整治新内涵,要求土地整治从国家战略高度来谋划推进,牢固树立“土地整治+”理念,在“开源”和“挖潜”的同时充分考虑国土空间的复合功能以及生态人文等因素,从国土功能修复与提升的层面创新土地整治实施模式,发掘土地自然资源、农田生态景观和乡村文化价值等功能,建立多目标的国土综合整治平台。

从实践探索来看,各地根据当地经济社会发展状况和资源禀赋特点,积极践行“土地整治+”理念,立足土地整治的多功能定位探索多元化整治模式,推动土地整治与多元要素跨界融合,促进了农业转型发展、新农村建设、生态修复治理与扶贫攻坚等“1+N”综合效益。

其中,“土地整治+生态治理”典型模式融入生态、人文景观保护等理念,运用生态型新材料、新技术、新工艺,加强农田生态景观和农村乡土风貌建设,充分发掘自然资源的生态价值,实现了农业景观、生态保护和文化传承的有机结合。四川成都的“小组微生”土地整治模式就是典型代表,建设了“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”的美丽乡村,实现了“看得见山、望得见水,记得住乡愁”的美好愿景。

不仅仅如此,“土地整治+现代农业”模式当中,生态良田的大规模建设,为农业打造出现代化发展的平台。“土地整治+精准扶贫”建设当中,掀起以土地平整、农田水利、田间道路、生态保持为主要内容的建设热潮。宁夏将中北部土地整治重大工程和中南部生态移民工程相结合,不仅在移民迁入区连片开发耕地,还将腾退建设用地复垦为林地、草地等生态用地,带动了贫困地区全面发展与脱贫攻坚。“土地整治+新型城镇化”模式以上海的多功能郊野公园为代表,实现了“增加耕地数量、优化空间形态、提高集约水平、完善生态网络”,也带动了城乡一体化进程。

蓝皮书指出,“土地整治+”是土地整治发展的高级形态。“十三五”开局土地整治以五年专项规划为龙头,以重大工程和示范建设为抓手,统筹推进高标准农田建设、农村建设用地整理、损毁废弃土地复垦、城镇低效用地再开发、宜耕未利用地开发等活动,在土地数量、质量和生态“三位一体”管理与生态国土建设当中发挥了重要作用。可见,绿色发展时代的土地整治,“生态”要素在多功能目标定位和多元化综合效应当中的分量越来越重,在一定程度上担负起建设生态国土,助推生态文明的重任。

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国土综合整治,

绿色发展理念与土地整治精准对接

绿色发展是全面推进生态文明建设的必然选择,国土是生态文明建设的空间载体。坚持绿色发展就要推动土地整治向国土综合整治转型升级,促进山水林田湖生态保护与修复,优化国土空间开发格局,建设生态国土。蓝皮书总报告起草组认为,以土地整治为平台推进农业供给侧结构性改革关键要调好生产方式,突出一个“新”字,就是推行绿色生产方式,坚决把该退的退下来,把超载的减下来,加快生态环境修复治理,既要还历史旧账,也要为子孙后代留下生存发展空间。

《全国国土规划纲要(2016~2030年)》明确构建“五类三级”国土全域保护格局,推进形成“四区一带”国土综合整治格局,提高生态文明建设水平。蓝皮书指出,国土综合整治的主要任务就是整治“山水林田湖”生命共同体,提升国土开发利用与资源环境承载能力之间的匹配度,构筑国土全域空间的生态安全屏障。国土综合整治要针对国土开发利用中产生的问题,遵循“山水林田湖”生命共同体理念,采取工程、技术、生物等多种措施开展生态修复、环境治理、土地整治等活动拓展国土空间功能,维护国土生态系统平衡。

实施“山水林田湖”综合整治要立足“四区一带”国土综合整治格局,进一步拓展土地整治内涵和外延,把生态保护和修复作为重要内容,在城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区以及海岸带和海岛地区,开展不同重点内容的生态保护修复。根据全国分区域实施国土综合整治的思路,城市化地区的整治重点是低效用地再开发和人居环境综合整治;农村地区重点是加快推进田、水、路、林、村综合整治,优化农村生产生活条件和生态环境,以重金属污染耕地为重点,积极采取科学工程技术手段治理污染问题,修复土地生态。重点生态功能区主要针对生态功能差异开展分类整治;矿产资源开发集中区重点实施矿山环境治理与工矿废弃地复垦利用,全面推进绿色矿山建设;海岸带和海岛地区重点以近岸海域为重点,对自然生态环境破坏、生态系统功能衰退、防灾抗灾能力减弱等类型实施整治修复。

稳步有序落实国土综合整治各项任务,要瞄准国家需求,以绿色发展、循环发展、低碳发展为导向,对水、大气、土地等污染采取防治措施。具体来说,就是结合空间规划体系改革要求,将国土综合整治任务目标与空间治理相结合,有针对性地开展综合整治:在城镇空间,重点针对人居环境恶化、用地粗放低效、大气污染、生态破坏等问题制定低效用地再开发、生态功能区整治的方向和目标。在乡村空间,重点针对农村生产生活设施落后、生态环境污染、乡村风貌改造等问题,确定城乡建设用地增减挂钩、高标准农田建设、乡村生态环境整治的方向和目标。在生态空间,重点针对土地退化、水土流失、生态功能受损、土地污染等问题,确定综合型的生态环境整治方向目标,以及海岸带修复治理的思路设计。未来国土综合整治要着力解决优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题,推动建立国土综合整治对生态系统影响的监测预警体系。

与之相对应,《全国土地整治规划(2016~2020年)》提出“按照生态文明建设要求,实施山水林田湖综合整治,加强生态环境保护和修复,大力建设生态国土”,引领土地整治向国土综合整治转型发展。这表明土地整治将在实施山水林田湖生态保护修复工程,建设生态国土、践行绿色发展方面发挥先行示范作用。

土地生态整治,

生态国土建设在实践探索中前行

《全国土地整治规划(2016~2010年)》从国家战略层面统筹引导“十三五”时期土地整治活动,首次提出“推进实施土地生态整治”,加强生态保护、筑牢生态安全屏障。“以保护生态环境为前提,大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复,促进土地资源永续利用”成为新时期土地整治四条主线之一。

“推进实施土地生态整治”要求土地整治活动对生态要素给予更多关注:其一,关注土地本身的生态状况,切实加强土地修复和土地生态建设,积极开展土地生态整治与农田生态建设。其二,关注土地的生态功能,除了最基本的涵养水源、调节气候、保持水土等生态功能外,还要更多关注生态景观、文化传承、生态服务功能。其三,关注全域空间的生态环境,加强山水林田湖生命共同体的综合整治。

其实,耕地质量作为一个综合概念,本身就有生态条件要求。四川省印发的《2016年全省十项民生工程及20件民生大事实施方案》,把“耕地质量建设”列入生态环境工程来部署。通过土地整治措施提升耕地质量不仅仅是提高地力,还要全面改善耕地生产条件和农田生态环境,积极开展生态良田建设,提高农田生态系统的稳定性与耕地可持续生产能力。与之相对应,土地整治一项重大任务就是到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。“生态友好”是高标准农田的标准之一,这在《高标准农田建设评价规范》当中也有指标体现。

蓝皮书指出,农村建设用地整治实施多年来,已经逐步由单纯注重提高用地效率,转变为改善农村生态环境、保护乡村景观和传承农耕文化并重的美丽乡村建设。土地整治注重保留当地传统农耕文化和民俗文化特色,依托山水脉络、气象条件整治利用土地,减少对自然的干扰和破坏;尽量使用生态材料和工艺,充分利用闲置土地、现有建筑及设施等,合理保护与修复自然景观和田园风光;遵循历史传承,对具有历史、艺术、科学价值的传统村落,少数民族特色村寨、民居等加强保护,避免大拆大建破坏古村风貌。尤其是土地整治与精准扶贫融合,在丰富的实践当中注重提升农村和农业生态景观,发展农村生态观光旅游,实现产业开发的生态价值转化,探索形成以绿色减贫为方向的典型模式。

随着“土地生态整治”的推进,各地依托资源禀赋探索创新,福建省在土地生态整治领域的探索走在前列。该省以长汀县南山下、半坑村为试点,尝试编制了山水林田湖生命共同体村级综合整治试点规划方案,提出景观生态型土地整治设计模式,开展生态景观型居民点整治、生态化缓冲带及水景改造建设、景观生态型道路建设、林地景观生态提升与改造,着力建设集“田园风光+农耕文化+生态休闲”于一体的生态新村。本次规划综合考虑试点区现状及周边山林植被、河流需求,将这两个村的用地布局结构定位在“一心一轴一带四片区”,其中“四片区”分别是乡村观光游览区、竹林观光体验区、农林生态涵养区和生态观光休闲区。村庄整治则以中心村为主导,对居民点采取“稍加改造+综合示范”“部分利用+产业转型”“风貌整治+旧村复垦”“集中安置+生态农居”四个模式,既保护了田园景观与生态资源又显化了农耕文化。

微观层面,各地在土地整治项目实施过程当中不断探索生态化整治方法。浙江省探索实行坡耕地雨水集蓄微灌工程,利用生态挡墙代替石坎,努力改善项目区生态小气候。福建省针对不同农田动物设计适宜的栖息地,基于农田污染防治与修复设计农田生态渠沟系统。湖北省开展生态型土地整治示范项目试点,灌排渠采用土质生态渠,以及干砌石和植草砖等生态材料。陕西省大部分农田渠沟采用浆砌块石等衬砌材料。内蒙古武家塔煤矿借助露天矿开采后的弃土和尾矿水建立了农田湿地系统,探索建立沙地农业生态系统。

此外,土地整治与生态国土建设领域的国际交流合作进一步深化和拓展,中德双方专家围绕土地整治与低碳发展、低碳土地整治工程实现路径、土地整治工程措施生态效益评估等议题进行了深入交流研讨。“低碳生态型土地整治技术研究”项目借鉴国外技术经验,特别是在项目规划、环境影响评估、工程技术措施、效益评价等具体做法,为我国实施生态化土地整治提供了有益借鉴。

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土地整治科技创新,

以国家需求为导向补足“生态短板”

当前,我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,人口、资源、生态压力越来越大。土地粗放利用的局面并未从根本上改变,大量耕地依然被不断侵占,耕地污染面积超过5000万亩,一些地方还出现了耕地重金属污染严重现象,直接威胁到粮食安全、生态安全和人类健康。对此,蓝皮书指出,必须通过科技创新,提高土地利用效率,有效修复污染耕地,提升土地生态功能,建设生态良田,维护生态安全。

根据蓝皮书介绍,我国土地整治科技创新研发了盐碱地暗管排盐、砒砂岩造地、生态排渍沟渠设计、土地生态管护、煤矸石充填复垦、污染土壤修复、损毁土地复垦等关键技术,开发了农田道路非硬底化、生态型沟渠、生态护坡、土壤改良剂等新材料、新工艺。其中,暗管治理盐碱土地装备,是我国自主知识产权的大型开沟铺管成套装备,从装备、技术、标准与示范应用等四方面实现了工程化应用,使我国盐碱地治理拥有了国产化装备与现代工程技术手段。该装备运用到土地整治中,可节地10%、节水30%,1~3年使中重度盐碱地降低到轻度一下,耕地质量整体大幅上升。“盐碱地暗管改碱与生态修复技术开发与应用”研究成果荣获国土资源科学技术一等奖。

尽管如此,我国土地整治科技创新在土地调查评价、工程建设与生态修复与保护等领域的创新严重滞后。目前我国中低产田近10亿亩、盐碱地达1.5亿亩,历史遗留工矿废弃土地近1亿亩,亟须针对不同区域加快研发耕地质量提升、土地复垦、节水灌溉等技术。“十三五”期间,国家确定了再建4亿~6亿亩高标准农田的目标,亟须研发生态型的土地整治材料、装备和监测监管技术。

对此,蓝皮书指出,土地整治科技创新应以粮食安全战略、生态文明建设的重大需求为引领,研发高标准农田建设与管护技术,研发耕地质量与产能提升、退化土地治理、荒废土地利用、土地生态修复等关键技术。同时,加强山水林田湖生命共同体基础理论研究,推进国土综合整治,促进国土空间优化开发,建设生态国土,缓解国土资源环境约束压力。

随着国土资源“三深一土”科技创新战略实施,土地科技创新应坚持以国土资源科技创新发展规划为统领,以耕地资源保护、生态文明建设和自然资源综合管理等国家重大需求为导向,补足“生态短板”。一方面,以土地工程技术为重点,着力研发耕地质量提升、退化土地治理、荒废土地利用、土地生态修复等技术,强化绿色土地工程技术发展,推进绿色土地工程技术体系建设,建设绿色整治监测网、共同培养绿色土地整治工程技术人才。另一方面,重点开展推进土地测控技术研究,构建土地工程大数据平台和全国土地数量质量生态一体化调查监测网络;开展土地生态技术研究,研发土地生态评价、土地生态景观建设、村落文化保护和美丽乡村建设等技术。此外,开展土地修复技术研究,推进盐碱化土地改良和土地复垦、环境恢复治理、生态重建、退化土地治理修复等技术研究,为建设生态国土提供科技支撑。

对此,蓝皮书中有专家撰文指出,当前我们仍需要加强绿色基础设施修复、工程技术研发,大力提升工程技术的生态景观服务功能。其中,不仅要提供工程技术的直接效用,还应考虑工程技术对生态服务功能的间接影响,降低工程对生态环境的负面影响。同时,还要开展沟路林渠、湿地、林地、河流等景观要素的生态化设计,充分考虑工程对“生命共同体”的影响,尽量采用乡土材料和乡土技法,加强生物生境修复,建设富含生命的生态化工程系统。

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