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石吉金:从新矛盾看土地政策优化思路

2017-11-02 09:00:00    来源: 中国国土资源报    作者:石吉金

党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”基于这一重大论断,国土资源利用和管理政策也要适应我国社会主要矛盾变化,与时俱进,不断丰富完善和改革创新,更好地支撑我国经济社会持续健康发展。当前,我国土地管理也存在不平衡和不充分的问题:

耕地数量质量生态“三位一体”保护不平衡。把中国人的饭碗牢牢端在自己手中,根本在于耕地保护。目前,我国耕地数量已基本稳定,如何提升质量和发挥生态功能成为耕地保护的核心问题,耕地土壤环境质量堪忧。据《全国土壤污染状况调查公报》的数据,耕地土壤点位超标率为19.4%。

土地利用结构不平衡。供给侧结构性改革能否取得实效,在一定程度上取决于土地利用结构能否得以优化。目前,我国城镇建设用地中,工业用地比重大,且土地城镇化快于人口城镇化。“十二五”期间国有建设用地年均供应量比“十一五”增长了95%,但城镇人口仅增长15.1%;农村建设用地中,农村居民点用地比重偏高,土地闲置现象较严重,据研究,我国传统农区1/4~1/3的农村居民点出现了不同程度的“空心化”问题。从供应结构看,我国产业用地供给结构不能很好地适应需求结构变化,部分地区对高新技术产业、先进制造业和物流仓储、研发、文化、旅游、健康等新兴产业供地略显不足。

土地空间布局不平衡。形成科学的土地空间布局,推动土地综合开发,是实现土地可持续利用的重要手段。目前,我国“三生”用地布局仍然不合理,生产用地占比偏大,而生活、生态用地明显不足;从区域布局看,东部平原地区建设用地比重大,这些地区往往是耕地分布集中区,工程建设与耕地保护矛盾大;从城乡布局看,城镇用地所占比例偏小,农村建设用地比重大,与经济发展水平和人口承载不相协调;从立体布局看,地上地下综合开发利用程度还不高,系统性不足。

土地市场化配置不充分。目前,我国城乡用地二元结构问题突出,国有建设用地市场体系相对完善,但农村集体建设用地市场发育不充分,加上集体土地产权制度不健全,导致集体土地市场化配置程度低。同时,国有建设用地市场建设仍存在一些不足,如划拨用地范围过大、有偿使用方式单一等。

土地集约利用不充分。落实节约优先战略、集约高效利用土地,是实现绿色发展的重要任务。当前,由于种种原因,我国土地粗放低效利用仍然较为普遍,部分地区资源环境约束不断加剧,土地承载力接近甚至超过“天花板”,加剧了供需矛盾。据调查,全国人均城镇工矿用地为149平方米,人均农村居民点为300平方米,都远远超过国家标准上限;2015年国家级开发区工业用地产出约为22亿美元/平方千米,而日本东京都2001年工业用地产出已达522.8亿美元/平方千米。

破解以上问题应以新发展理念为指导,从“五个注重”加快优化土地管理政策:

更加注重结构平衡。应按照供给侧结构性改革要求,健全完善产业用地政策体系,在供应区域、方向和类别上实行差别化管理,确保新兴战略产业发展和传统产业改造升级用地需求,精准服务实体经济发展。

更加注重创新引领。应深入贯彻国家创新驱动战略,全面建立土地理论、制度和科技创新体系,改革创新耕地保护、土地供给等管理制度,推动土地整治、节地技术等领域科技创新,让改革创新成为化解土地供需矛盾的第一动力。

更加注重城乡融合。应根据乡村振兴战略部署,深化农村土地制度改革,完善集体土地产权体系,加快建立“同地、同权、同价、同市、同责”的城乡统一建设用地市场,显化农村土地资产价值,壮大集体经济。

更加注重提质增效。应按照严控增量、盘活存量、放活流量、立体开发、提高效率的总要求,通过总量和强度双控、城镇低效用地再开发、建设用地使用标准控制、节地技术和节地模式推广、地上地下立体开发等措施,提高土地集约利用效率。

更加注重生态平衡。应统筹实施各类空间规划,以资源环境承载能力为基础,科学划定三条红线,推动山水林田湖草系统治理,通过完善制度管控、工程建设、激励调节等新机制推动耕地“三位一体”保护,加快形成合理的生产生活生态空间,助力“美丽中国”建设。

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