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城乡融合,调整土地权利体系

2017-11-09 09:07:03    来源: 中国国土资源报    作者:刘守英

农村政策落脚乡村振兴,路径从“城乡统筹”转向“城乡融合”,思路也从政府主导向更重视市场作用及要素流通转变。

资源配置不仅要考虑到城市,更要考虑到如何满足乡村出现的新业态,调整城乡土地权利体系来支持城乡互动。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。这意味着农村政策落脚乡村振兴,路径从“城乡统筹”转向“城乡融合”,思路也从政府主导向更重视市场作用及要素流通转变。

城与乡共生共荣

党的十六大报告提出“城乡统筹”,主要解决“城市有而农村没有”、两者差距太大的问题,这对城乡之间公共资源均衡分配功不可没,但“城乡统筹”中政府占主导,市场力量不足。党的十九大报告提出,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,“城乡融合”的核心是城市和乡村文化共存共荣,相互依赖需求。“建立健全城乡融合发展体制机制”要解决市场作用偏弱的状况,打破政府单一主体,破除城乡二元体制,发展农村要素市场。从现状看,目前城乡之间的互动已经开始,人口出现城乡对流,大量资本开始往乡村寻找机会;从村到镇到城,整个体系的连接性在增强,各自的功能分工日趋明显,专业化也在加深。从“城乡统筹”到“城乡融合”,再到“建立健全城乡融合发展体制机制”,体现了政府主导下“以城统乡”思路的转变,更强调城市和乡村两个板块共生共荣,共同发展。

实施乡村振兴战略,必须要在“城乡融合”的大背景下面对乡村现代化问题。过去,“三农”政策主要围绕农业和农民增收来部署,党的十九大报告在原来提出“农业现代化”的基础上提出了“农业农村现代化”,弥补了原来对村庄重视不够的问题。乡村要振兴,村庄的治理制度该如何完善和支撑乡村文明、乡村稳定和乡村发展?党的十九大报告提出乡村振兴战略,既顾及到现在乡村的现实,也预示着下一步乡村治理等需要一整套制度跟进,意味着“三农”问题相关思路、理念及其制度政策的调整。

人、地、资本有机融合

城乡融合发展体制机制的核心是:人、地、资本如何实现融合?

过去,城市对农民进城似乎没有做好充分的准备,1亿多人口在城市中很难以一种体面的方式生活下来。解决这一城市治理问题,除了稳定就业之外还需要补齐公共服务的短板,包括给他们提供住房保障,而这就牵涉土地问题,土地的配置、供应方式等都需要相应地调整。一方面,对于进城务工的农民,要考虑城镇的产业集聚发展,以及住房市场供给等问题,让他们能够安家。另一方面,由于代际差异,很多“农二代”已经离土不回村了,生活方式完全是“城市化”的,政策要顺应这个趋势。目前,已有13个城市开展利用集体建设用地建租赁房的试点,实际上是为了解决相当大一批难以通过商品房来获得住房的人的需求,其中就包括进城务工的农民。

与此同时,资本也在流动。城市里陈旧的经济活动回报在下降,未来城市发展取决于创新的经济活动,落后的经济活动会往城乡交界处迁移,进而带来产业的空间重构。乡村的经济活动也在转型升级,农业的功能、形态和商业模式等正在发生变化,市场在扩大,吸引着资本下乡。

中国未来很有可能通过城、镇、乡村三者功能的分工,来调整城市的形态:城市就是知识密集、产业升级的地方,而乡村则是文化的、乡土的、健康的、休闲的、历史的;在城乡之间还会有连接城市和乡村的“驿站”,这个地带会产生产业重构的空间,有些会成为宜居的小镇。

在产业空间重构的过程中,土地资源配置对资本在城乡之间寻求投资的方向、方式也是非常重要的,亟待土地制度改革释放红利。资源配置不仅要考虑到城市,更要考虑到如何满足乡村出现的新业态,调整城乡土地权利体系来支持城乡互动。

土地权利制度安排

农村土地承包期限本质是产权问题,关乎乡村稳定和农民预期。党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”篇对于农村土地承包期限的完整表述是:“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这两句话不应分割来看。

自从实行土地承包制度以来,农村土地承包期限历经变迁,直到2008年提出“长久不变”。在乡村发展处于历史转型关头,农村土地制度和经营制度仍然是基础性安排,牵一发而动全身,这也是中央重申基本制度长期稳定并长久不变的重心所在。农民所考虑的是土地能种多久,会不会被收走。而制度的提供者、政策的制定者考虑的是如何使这套制度安排给农民稳定的预期,吃定心丸。“土地承包到期后再延长三十年”,延续了制度的稳定性,增加了农民的预期,使农民和土地的关系更加稳定。

十九大报告将原来的提法“保持土地承包关系稳定并长久不变”给了一个明确说法:“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这是对社会热议且争论极大的“期限问题”的回应。因为2028年土地第二轮承包就要到期了,在目前“无期或者延期更长时间”没有形成共识的情况下,这里采取了一种比较现实的处理办法。另外,需要明确的一点是,“再延长三十年”不意味着三十年之后要动,因为前面一句“保持土地承包关系稳定并长久不变”,这是一个前提。对于农民来讲,从一开始的承包期15年加上第二轮的30年及其到期后再延长30年,如此一算就是75年,再加上“长久不变”的制度前提,形成了未来政策相对稳定的预期。在笔者看来,这个表述最重要的是:明确了制度的稳定性,稳定预期的核心不在于期限,在于保障农民土地权益。

笔者认为,期限是整个制度有效性的一方面,更重要的是农民手中土地权利的安排和权能的安排。比如:收益、转让、抵押、继承等,权利越完整,制度安排越可信,制度的功能也就越彰显。现在农民承包的土地可以使用、收益、流转,另外经营权可以抵押,这些制度设计、权利安排要做得更实。在承包期限内,农民关心的是土地流转,未来进城后土地能不能转让?这些权利需要得到保护,保护到什么程度,这是农村产权的改革方向。

此外,未来资本下乡的问题取决于农地“三权分置”的产权设置,包括土地经营权和承包权的相互分离和分别保障,以及集体土地所有的实现方式等。由于“期限问题”只回答土地制度要不要稳定以及稳定多久,解决不了农民土地承包权的保障等问题,因此,农业投资问题、经营权的效果问题、农民土地承包权的保障问题,须由另一套土地权利制度来安排。

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