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“三统一”,构建人与自然和谐共生新格局

2017-11-30 13:44:18    来源: 中国国土资源报    作者:佟绍伟

◆按照所有权和使用权相分离的原则,建立权利清晰、责任明确、保障有力、流转顺畅的自然资源产权制度,可进一步促使权利人有效保护和合理开发利用自然资源。

◆土地供给侧改革是在土地总供应量中合理确定农用地、林地、草原、湿地、未利用地等各类土地的供应量,既满足各行各业对土地的需求,也平衡自然资源保护和生态环境建设的需要。

◆按照统一的分类标准和统一的调查规范,在第三次全国土地调查基础上查清全国自然资源的数量、质量、权属、分布等家底。

党的十九大报告指出,加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

关于自然资源管理制度的总体设计,对有效保护和合理开发各类自然资源,实现人与自然和谐相生,进而实现生态文明建设的宏伟目标意义重大,对建设新时代中国特色社会主义事业必将产生深远的影响。

统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,有利于进一步维护好社会主义公有制,有利于进一步探索公有制的实现形式

社会主义的最本质特征就是生产资料的公有制,而土地等自然资源公有在生产资料公有制中居于最基础、最核心的地位。因此,没有土地等自然资源的公有制,也就没有生产资料的社会主义公有制。在中国2000多年的封建社会,一直重复着“土地兼并—小农破产—农民起义—改朝换代—土地重新分配—土地再兼并—小农再破产—农民再起义—朝代再更迭”这样一个“历史周期律”。之所以如此,主要原因是封建社会所实行的土地私有制。而在一些国家也由于实行土地私有制,出现广大民众在农村无地可种、在城市无房可住,因无法实现经济发展方式转变而导致新的增长动力不足,最终出现经济停滞徘徊的“中等收入陷阱”。由此,笔者认为,只有坚持和完善土地等自然资源的公有制,才能跳出“历史周期律”,避免落入“中等收入陷阱”。

我国改革开放以来,实行土地公有制实现了“耕者有其田,居者有其屋”,为经济社会发展创造了十分稳定的社会环境。因此,我们必须毫不动摇地坚持和不断完善土地等自然资源公有制。过去,虽然宪法规定自然资源属于国家所有,但其规定得不够具体和明确。按照党的十九大报告要求,在确认好集体所有自然资源的基础上,划清集体所有自然资源和国有自然资源边界,明确各级政府行使自然资源国家所有权的范围和权限,明确自然资源集体所有者的范围和权限,自然资源的国家所有权和集体所有权的权利会更加明晰,责任会更加明确,从而就能更加有力地维护好土地等自然资源的公有制,为新时代中国特色社会主义事业继续提供强大的物质保障和稳定的社会环境。

按照所有权和使用权相分离的原则,建立权利清晰、责任明确、保障有力、流转顺畅的自然资源产权制度,可进一步激发权利人有效保护和合理开发利用自然资源的积极性。

改革开放后,国家在坚持自然资源公有的原则下,将林地、草地、荒地的使用权出让给了企业和个人,极大地调动了权利人的积极性,昔日退化的草场再一次牛羊满山,荒山荒地逐渐披上了绿装,森林覆盖率提高了整整一倍。经过30多年努力,全国荒漠化和水土流失的势头得到了有效控制,各地涌现出一大批万亩治沙户,许多地方出现了人进沙退的喜人局面。

笔者相信,自然资源产权制度的不断完善,将进一步激发广大自然资源权利人的巨大热情,让自然资源保护开发和生态文明建设变成所有自然资源权利人的自觉行动,使得荒漠化、石漠化、水土流失综合治理以及湿地保护和恢复等国土绿化行动计划落到实处。

统一行使所有国土空间用途管制,将更加有力地推进土地供给侧改革,提高各类自然资源的利用效率

土地供给侧改革不是仅仅局限于建设用地供给侧的改革,而是在960万平方公里的总供应量中,合理确定农用地、林地、草原、湿地、未利用地等各类土地的供应量,既能满足各行各业对土地的需求,还能平衡自然资源保护和生态环境建设的需要。对此,实行多规合一,统一行使所有国土空间用途管制职责显得十分迫切。

对此,笔者认为有必要统一国土空间规划,划定各类生态空间用途。其一,要保障农用地的充分供给,特别是要落实好永久基本农田保护制度,确保18亿亩耕地红线不被突破,把全中国人民的饭碗牢牢地端在自己手上。其二,要根据生态建设的要求,保障林地、草地、湿地等生态用地的充分供给,严格划定生态保护红线,科学确定林地、草地、湿地等生态用地的数量和结构。其三,要根据经济社会发展的需要和生态环境的承载力,按照以供给制约和引导需求的原则,从严控制各类建设用地的供给,制定好城市布局规划,划定城市开发边界。在此基础上,按照规划划定的用途统一行使国土空间用途管制,绝不允许随意改变用途。只有这样,才能平衡好各行各业对生态空间的要求,进而平衡好经济发展与生态环境保护之间的关系,最大程度地发挥土地供给侧改革的功效。

统一行使对自然资源的监管职责,完善监管体制,将大幅度地提高政府管理自然资源的效率和水平

长期以来,我国对自然资源一直采用分散监管的方式,各相关部门各有各的分类标准,各有各的规划,各有各的管理制度,无法实现山水田林湖草的综合治理,自然资源保护和合理开发利用的效率大打折扣。因此,必须完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。按照统一的分类标准和统一的调查规范,在第三次全国土地调查的基础上,查清全国自然资源的数量、质量、权属、分布等家底。在此基础上,编制出统一的国土空间规划,划定各类生态空间的范围界线,落实用途管制。同时,开展自然资源的统一确权登记发证工作,划清集体所有自然资源与国有自然资源之间以及集体之间、各级政府之间行使自然资源所有权的边界。此外,实行山水田林湖草综合治理,建立起山水田林湖草生命共同体。

总之,按照党的十九大的要求,落实好自然资源管理“三统一”,可以形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,构建人与自然和谐共生新格局。

(作者单位:国土资源部不动产登记中心 )

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