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构建生态空间管制技术和制度

2017-12-13 09:15:41    来源: 中国国土资源报    作者:高延利

改革开放以来,快速城市化和工业化发展伴随了不可持续的问题。2012年,党的十八大报告提出把生态文明建设放在突出地位,努力建设美丽中国。要求调整空间结构,优化国土空间格局,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2015年,《关于加快推进生态文明建设意见》又提出完善自然资源资产用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用和保护边界。《生态文明体制改革总体方案》中提出构建包括国土空间开发保护制度、空间规划体系等在内的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。2017年,党的十九大报告进一步提出加快生态文明体制改革,建设美丽中国。要求设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,构建国土空间开发保护制度。可见,国土空间是生态文明的载体,科学编制国土空间规划,合理划定各类国土空间范围,统筹协调各类空间,优化国土空间开发秩序,加强国土空间用途管制是我国新时代中国特色社会主义时代生态文明建设的重要内容。在城市空间、农业空间管控体系的基础上,建立生态空间管控体系,即是遏制生态系统退化,保障生态安全的重要手段,也是加强生态空间治理能力的必要保障措施。

生态空间是以提供生态服务为主导的多功能多部门空间

生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。与城市空间或农业空间不同,生态空间有以下特点:第一,从功能角度看,生态空间以提供生态服务为主,具体以提供调节服务和供给服务为主,也包括支持服务和文化服务,是多功能空间。第二,从土地利用类型看,主要包括林地、草地、水域、其他用地等,也包括耕地、住宅用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地等,是多用途空间。第三,从尺度看,不同层级生态空间的功能类型、评价因子和影响范围等不同,管控的内容和程度以及手段也有所不同。第四,从地域看,不同空间生态功能的重要性、生态脆弱性和敏感性有所差别。其中,生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。第五,从生态空间之间的关系看,生态空间是由不同生态系统组成,生态系统的整体性特点表现为流域上下游的生态空间具有关联性,导致生态空间的功能具有跨界性。第六,从管理看,生态空间涉及国土资源部、国家发改委、环境保护部、水利部、农业部、林业局、能源局、海洋局等最多管理部门,涉及土地管理法、森林法、草原法、农业法、水法、水土保持法、野生动物保护法等诸多法律。上述特点构成生态空间管控研究的出发点。

发达国家和地区生态空间管控的经验

将国土空间划分为不同类型的空间并制定不同的管控规则是一些发达国家和地区的通用做法。

芬兰2007年《规划法》明确规定将芬兰划分为城市区、夏季度假区和乡村区三类空间。其中,乡村区是需要保护的地区,各区有不同的特点和管制要求。芬兰的地方规划分为市镇规划和小区规划两个层级,市镇规划每4年修编一次,与市长轮换的周期相同。主要内容是制定土地利用政策、编制分区图并制定相应规则,旨在约束地方政府的行为,因此对地方政府具有法律效力。小区规划类似单元规划或邻里规划,由土地利用图和法定的土地利用条例构成,旨在约束土地所有者的行为,对土地所有者具有法律效力。乡村区与夏季度假区、城市区之间界限的调整由市镇规划负责,土地用途管制则由小区规划实现。

美国新泽西州2010年的《开发与再开发规划》中,将全州划分为大城市区、郊区、边缘区、乡村区、环境敏感区以及公园与自然保护区6类。其中,环境敏感区的政策包括严格保护自然资源敏感地区,鼓励在现有中心地区进行环境友好型的开发,对各类开发进行环境影响评价。同时,保护农业的多功能性,协调好历史遗迹保护、旅游开发和保护开敞空间的关系。做好中心区的废水排放等公共设施安排,加强州和市县机构的协调以确保环保导向的方案切实得到落实。

台湾地区2016年实施的《国土规划法》建立了四区三类的国土功能分区体系,并提出相应的土地使用原则。其中的四区指国土保护区、海洋资源区、农业发展区和城乡发展区。国土保护地区分为敏感度高、敏感度次高和国家公园三类。农业发展地区分为优良农地、一般农地和可转移农地三类,城乡发展用地分为城市化发展较高区、城市化水平次高区和城市发展储备区三类。海洋资源地区分为排他性使用、相容性使用以及其他三类。其中,国土保护区又进一步按土地资源敏感特性,区分为灾害、生态、文化景观、资源利用及其他等五类两级体系,制定不同的土地使用规则。其中,芬兰的乡村区、美国新泽西州的环境敏感区和台湾地区的国土保护区类似于我国的生态空间保护区,都以空间规划为基础,划分空间界限,制定管制规则。

加强我国生态空间管控研究的对策

从生态空间的特点出发,借鉴发达国家经验,按照构建统一的国土空间用途管制要求,对加强我国生态空间管控研究,提高空间治理能力提出如下建议:

一是将生态空间管控纳入国土空间规划体系。空间规划是国土开发和保护的基础,国土开发和保护制度是实现空间规划的工具。以城区空间增长边界为核心的城市空间和以基本农田为核心的农业空间管制具有一定的基础,作为国土空间重要组成部分的生态空间管控制度仍然薄弱。因此,应在编制空间规划,构建空间规划体系的框架下,探索不同尺度的生态空间管控技术和制度。

二是加强生态空间基础数据的调查与监测。受生态空间自然条件的限制以及社会经济发展农业空间与城市规划的迫切需求等因素影响,生态空间的基础信息不足对开展生态空间评价和和规划产生一定影响。尤其是生物多样性的数据非常有限。结合第三次全国土地利用调查以及国土空间基础信息平台的建设,加强生态空间信息的调查与监测,夯实数据基础,是做好生态空间保护的前提。

三是研发生态空间划定和调整的技术与工具。以生态空间基础信息库为基础,研究不同尺度和地域条件下生态空间类型的划分,不同类型生态系统功能和生态系统服务价值的评估与分级、生态系统功能的权衡、生态空间界限的识别与调整等方法和技术,研发相应的技术工具,为生态空间划定和保护提供技术支撑。

四是开展生态空间管制和用途管制制度研究。按空间管制和用途管制两个层级建立分层的生态空间管制体系。空间管制主要从分区角度制定基本原则,用途管制从分类角度建立具体指标和要求。首先以区域为单元,建立分类分级的生态空间管制基本原则。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。生态保护红线以外的空间,原则上按限制开发区的要求制定区域产业和项目等准入条件。其次是以地块为单元,按“多规合一”和精细化管控要求,协调各部门相关的管制规则并纳入统一的管制体系。加强对土地开发强度和环境保护等方面管控,建立土地用途管制制度。

(作者系中国土地勘测规划院院长、研究员)

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