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分类施策,实现自然资源统一管理

2017-12-14 13:47:44    来源: 中国国土资源报    作者:王凤春

我国自然资源分为全民所有(或国家所有)和集体所有,各级政府在自然资源开发利用和管理中占据主导地位。随着改革不断深入,我国自然资源的所有权、使用权和监督权逐步分离,自然资源资产市场逐步形成,自然资源的监督管理体制也几经改变。

目前我国自然资源资产管理体制呈现5个特点:一是依照宪法和有关法律规定,普遍确立了自然资源国家所有和集体所有及多种形式的使用权制度;二是法律确立了国家所有权由国务院代理,各级政府及有关资源管理部门具体行使资产管理和行政监督职责;三是在土地、林木、矿产、海域等领域建立了自然资源确权登记制度,为依法保障所有权和使用权人的权利提供了基本保障;四是在土地、林木、矿产、海域等领域推行市场化改革,在建立自然资源有偿使用制度的基础上,逐步引入资源出让和转让的市场交易制度;五是一些地方积极探索国有自然资源资产管理的新模式,对国有土地、矿产等自然资源资产建立了专门的资产运营管理机构和专业化市场交易平台。

在现行自然资源国家和集体所有的基本制度下,明确的代理权或者托管权是所有权实现的重要环节。因此,笔者建议建立完整和明确资源所有权、代理权或者托管权制度体系,把全民所有或者国有的各种资源与生态环境具体归属哪级政府、哪个部门或者机构代理的具体制度明确下来。《生态文明体制改革总体方案》提出健全自然资源资产产权制度,明确了中央政府行使代理权的范围,中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。目前来看,在省和省以下的各级政府行使代理权的范围还需要进一步界定。

为此,笔者建议继续做好自然资源资产产权的统一确权登记工作,建立分级的产权代理体系。在完成不动产统一登记的基础上,逐步把部门对各种自然资源资产核定产权的职能整合到登记部门。环境资源资产的产权也应当在产权界定和核查条件具备时纳入不动产登记体系。在此基础上,逐步建立中央政府和地方政府分级代理国有资源所有权的法律制度体系,明确规定各级政府代理或者受托的自然资源资产的具体对象和权限范围,尽可能减少资产托管中存在的“代理人问题”。

由于各类自然资源的性质和特点差异较大,建立统一的自然资源资产的管理体制后,笔者认为,关键是要对自然资源资产进行合理的分类,明确其目的和功能定位及其管理原则。

目前国家和地方主体功能区规划及相关空间规划和区划基本确立了不同区域的功能和用途,需要在这些功能分区的基础上,根据不同自然资源资产的公益性或者经营性等社会经济属性进行分类。一类是公益性资产,包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地;另一类是经营性资产,包括经营性建设用地和农业生产用地以及经济林木、矿产等资源,其中还可以对一些出于公共目的用途的资源实行严格行政管制,包括基本农田等,作为特殊的经营性资产对待。依照这两大类自然资源资产的社会经济属性,建立相应的管理体系,实行不同的管理目标、原则和制度。

从基本目标和管理原则看,对以提供市场产品为主的各种经营性自然资源资产,包括经营性建设用地、矿产资源和林木资源等,通常具备较为完整的占有、使用、收益和处分权,其基本目的是促进相关产业发展并获取相应的国民收入,包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入。对应当采用市场手段管理和运营的,要按照市场规范进行出让和转让;对其中一些以经营性利用为主,但因国家安全和公共利益受到严格用途管制的自然资源资产,如:耕地及其中的基本农田,需要采取多功能利用的管理目标和原则,采取公共行政和市场机制相结合的手段,加以管理和运营,实行严格的用途管制。

(作者单位:全国人大环境与资源保护委员会)

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