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我国土地利用中环境风险管控体系研究

2018-02-08 09:04:15    来源: 中国国土资源报    作者:郧文聚 桑玲玲

土地资源是生态文明建设的基础要素之一,土地资源的变化在很大程度上受人类活动与自然生态条件变化的综合影响。多年以来,我国为保护土地资源、改善生态环境作出巨大努力并取得很大成绩,但总体来看,土地资源约束趋紧,发展与人口、资源、环境之间的矛盾突出,土地利用中的环境风险升高,已成为生态文明建设的制约瓶颈。

土地利用中的环境风险问题亟待纳入常态化监测监管

长期以来,我国土地利用与环境保护管理工作,存在着“重数量和空间格局、轻质量和生态环境”“重人工建设、轻自然恢复”“重生态保护战略规划,轻‘落地’机制”等问题,生态建设任务依然繁重。

人地关系紧张、土地污染退化等因素使土地资源利用和环境保护的压力巨大。截至2015年底,全国31个省(区、市)耕地面积20.25亿亩,按照国家统计局的数据计算,全国人均耕地不到1.5亩,不到世界平均水平的40%,优质耕地不到全部耕地的1/3。人多地少等矛盾,造成了土地资源开发利用和生态环境保护的巨大压力,同时制约了环境保护和风险管控方法的改进和效率提升。同时,我国农业集约经营土地的利用方式增加了环境风险,一些高集约化农区,如粮食主产区、城市近郊区、人多地少的沿海经济发达地区等,因大量使用农药使土壤及地下水中化学品残留量日益增加,使我国土壤全氮含量远高于欧美国家,土壤环境状况总体不容乐观,土壤总的点位超标率为16.1%。土壤污染对生态环境安全的威胁,包括污染物可能进入地表水、地下水,造成饮用水源污染。加之因农业生产与开发导致的水土流失、土地沙化、石漠化等土地退化问题依然严重,导致局部地区原本脆弱的生态系统更加脆弱,在一定程度上影响区域生态环境安全。

土地利用相关法律制度体系尚不健全,“资源—利用—环境”的监管体制也需要进一步完善。目前,我国与土地利用相关的规划多、政策措施多、立法多,各种法律法规分散于《土地管理法》《环境保护法》《水土保持法》等,其中针对土地管理和土壤污染防治的法律法规逐渐完善并形成体系。但总体而言,现有不同法律法规还存在操作性不强、不协调、一些具体领域缺乏专门的法律法规等问题,缺乏一个更高阶的上位法,如“土地法”;还有基于环境安全的土地利用法律法规,从国家到地方目前都没有纳入考量范围。尤其是在土地资源利用过程中,缺乏对土地利用情况的过程监管和常态化监测,目前仍然单纯强调供地率与实际利用率,缺少对地方政府土地利用生态环境影响方面的考核评价。在环境监管后期,缺乏合理的生态保护评估和绩效考核机制。

环境风险管控技术手段落后,缺乏环境风险管控标准体系。目前,我国对农田和其他类型土地的土壤环境监测调查、风险评估、污染场地及其修复等的技术导则,土壤环境质量标准中的土壤污染分类、治理标准体系均不完善,特别是缺乏污染修复以及环境风险评估等规范标准,致使土壤环境保护及污染场地利用缺乏依据和指导,尤其是缺乏有效的技术手段支撑。土地利用中的环境管理,涉及土地利用规划、环境跟踪影响评价技术、土地信息技术、环境预警预测技术、标准规范制定、环境信息管理技术和环境规划等,都需要相应的技术手段。在国外一些发达国家,如美国和日本都具有明晰的土壤污染筛选和修复标准,而我国的这些研究起步较晚,土地风险防控技术水平还有待进一步提高。

完善土地利用相关政策法规体系

加强土壤环境保护和污染治理。加快推进土壤环境保护立法进程,对污染土地进行全流程管理。制定基于环境安全的土地利用法规条例及土壤污染损害责任保险,出台配套政策措施及实施细则,明确土壤污染防治责任主体,实施严格的土壤污染责任追究机制,加大土壤环境污染防治监管执法及土壤环境日常监管执法。同时,要抓住第三次全国土地调查和全国土壤污染状况详查机遇,全面掌握影响土壤安全、耕地质量的因素变化情况,做好耕地质量调查评价工作,切实把底数搞清楚。同时可对暴露的矿山、历史遗留的化学物品生产场址进行全面摸排和污染风险评估。

推进机制体制改革。通过改革监管体制,完善生态环境管理制度。加强对全民所有自然资源资产的监管、构建国土空间开发保护制度,坚决制止和惩处破坏土地资源和生态环境的行为。

加强耕地保护。将未污染的优先保护的耕地划为永久基本农田。在永久基本农田集中区实施差别化管控,按照国家级、省级、市级、县级、乡镇级设立5级永久基本农田集中区标识牌。同时,可将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,建立分类管理制度,实施分类管护。推进农产品优质优价政策落地。这是促进农业生产结构调整的一项重要措施,也是提高农民收入的重要途径。各级政府和有关部门要充分利用各种新闻媒体,加强对优质优价政策的宣讲,提高广大农民发展优质农产品的积极性,避免农业集约化用地对土地资源造成的危害。

强化“资源—利用—环境”全过程监管

全面贯彻绿色发展理念,要建立土地利用环境风险管控的长效机制。要抓源头管理、过程管控,要加强土地利用的科学化和精细化,通过开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治。要完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;严格耕地保护,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。要持续加大土壤污染防治力度,改善生态环境。土地利用环境风险管控,全面贯彻绿色发展理念,要从法律、标准、机构等方面推进体制机制建设,加强立法工作,把土地利用中的生态环境保护全面纳入法治化轨道,从根本上防范环境风险。

加强监管,优化考评机制。要进一步通过源头保护、过程利用监管,加强监督执纪问责环节开展制度建设,优化对土地利用情况的考核机制。按照环境影响评价和环境风险评估的结果,对土地利用布局进行合理规划和调整,及时规避土地利用中可能出现的环境风险隐患。

建立健全环境风险防范与突发环境污染事件应急部门协调联动机制。要明确各部门权利与责任,开展全过程监管。加强环境风险管控,建立事前风险防范、事中应急响应、事后损害评估与环境修复等各环节过程管理体系。在此基础上,要进一步拓宽思路和深化改革,与信息公开、公众参与、优质优价、动态监测、科技创新相结合,充分发挥土地利用风险管控的重要作用。

建立风险管控标准体系和技术体系

提高环境风险管控水平,减少土地利用环境修复治理的成本。要建立土壤污染防治标准体系,开展土壤环境状况普查,实行土壤污染状况监测制度。同时,加快制定不同土地利用类型的土壤环境监测调查、风险评估、污染场地及其修复等的技术导则等,使土地利用环境风险防控有切实可行的标准和依据可循。近年来,国家层面先后出台了《促进大数据发展行动纲要》《生态环境检测网络建设方案实施计划》等政策文件,物联网、卫星遥感、大数据等技术的发展将是未来实现智慧环保、变革环境监管的有效技术手段。

开展土地利用环境动态监测。目前,我国土壤环境监测能力亟待加强,尚不能及时掌控全国和区域土壤环境状况。市、县级环境监测机构土壤环境监测仪器设备、专业监测人员匮乏,土壤环境监测体系总体滞后,使区域环境综合分析遇到瓶颈制约。此外,土壤环境监督执法、风险预警、应急体系建设也较为滞后,大气、水、土壤全要素协同监管机制尚未建立。对此,要加强土地利用过程中的环境监管;建立土地污染责任终身追究机制;加强对涉重金属企业废水、废气、废渣等处理情况的监督检查,严格管控农业生产过程的农业投入品乱用、滥用问题,规范危险废物的收集、贮存、转移、运输和处理处置活动,以防止造成新的土地污染。

提升科技创新能力和水平,以科技创新强化土地利用环境风险管控。要坚守耕地红线,实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,确保基本农田不减少,耕地数量基本稳定、质量有所提升,需要深化对耕地数量质量生态“三位一体”保护和“山水田林湖草”生命共同体的认识,创新基本农田布局优化、土地综合整治、国土生态修复技术,发展轮作休耕、耕作层土壤剥离利用、耕地生产力提升技术。以科技创新推进资源节约和高效利用。在实施土壤修复工程方面,未来逐渐要由传统的“挖土换土”方式向多种技术联合的原位修复方式发展,逐步建立土壤污染治理修复技术体系,有计划、分步骤地推进土壤污染治理修复。

(作者单位:国土资源部土地整治中心)

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