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严金明:生态用地亟待步入规范化轨道

2017-06-27 10:31:00    来源: 中国国土资源报    作者:严金明

“古人云:“制之有衡,行之有度。”良好有效的管理必须基于完善的制度标准和运行机制。要让土地的生态价值得以充分释放,就必须使生态用地步入科学合理利用与管理的轨道。”

“小时候,乡愁是一枚小小的邮票,我在这头,母亲在那头;长大后,乡愁是一张窄窄的船票……”离家三十多年,每次想起余光中先生的《乡愁》,都会不禁想起家乡的那片载满了乡愁的乡土。对于无时无刻都在跟土地打交道的笔者而言,这乡愁不仅藏着儿时的记忆,更代表着家乡生态美的那份珍贵。

然而,放眼全国,当前我国资源环境承载能力已经达到或接近上限,生态环境问题日益突出,中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的比例竟高达55%。在步入生态文明时代的今天,全国土地日将宣传主题定为“土地与生态文明建设”,这是对时代主题的呼应,更是对现实生态问题的思考。

土地是发展之基、民生之本,更是生态之要。水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化等各种土地利用问题,无不关乎生态文明建设。党的十八大以来,土地生态文明建设得到空前重视,生态用地成为生态文明建设的一个重要部分渗透在各类相关的政策文件和规划中。

何谓生态用地?整体来看,它就是立足土地可持续利用,并将这一思想和理念贯彻到土地利用过程中去,进而实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,使土地利用生态系统朝着良性循环方向发展,使社会经济建设和生态环境建设在土地利用上得到统一和协调,最大化地实现经济效益、社会效益、生态效益的协调统一。换而言之,就是要在达到经济有效性、社会可承受性的同时,达到生态合理性。

但值得一提的是,目前关于生态用地的一系列相关界定还比较模糊,其规范和厘清亟待提上议事日程。一方面,内涵不明确,地类划分不统一,缺乏科学性和可实施性。过去的土地类型划分主要是强调生产、生活属性,倘若以此管理生态用地,难以达到良好的实施效果;另一方面,生态用地动态监测机制不完善,管理机构和事权不明确,配套措施和监督机制不完善,管理决策滞后于用地变化。

如上种种,造成了一定程度上生态用地划定随意、使用随意的乱象,导致提供生态服务功能的土地没有得到有效保护。比如,城市建设中,打着生态建设名义行房地产开发之实的毫不鲜见;生态建设中,不少地方都不同程度地存在耕地、林地、草地之争,“三线”(城市开发边界、永久基本农田、生态红线)划定中存在矛盾冲突,尤其是永久基本农田划定和生态红线划定,等等。

笔者以为,要终结上述乱象,实现生态用地的良好有序管理,应当把握好以下六点:一是注重土地生态保护的法律保障与规程规范——构建完备的法律法规体系,完善的技术规程规范;二是注重土地生态保护的统一监管和区域统筹——依靠强有力的政府治理,法规上给予明确的强制权力;三是注重土地生态补偿与保护资助——实行生态补偿与资助双轨制,普及生态环保意识;四是注重引入标准化的管理协议机制——管理过程透明化、加强土地生态科技研发;五是注重生态用地的资金保障与使用效率——多渠道交叉提供保护资金,对生态保护行为进行激励;六是注重公众参与,构建研讨机制。

古人云:“制之有衡,行之有度。”良好有效的管理必须基于完善的制度标准和运行机制。要让土地的生态价值得以充分释放,就必须使生态用地步入科学合理利用与管理的轨道。与此同时,还要牢牢抓住土地整治这一生态文明建设的重要抓手,力推以“永续发展”为导向的景观生态型土地综合整治。以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点,提升土地整治环境污染治理能力,加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复,构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系,并以此提高生态用地空间占比,为居民的安居乐业构建起一道“望得见山水”的生态屏障,让人们止于在记忆中怀念乡愁,而是在现实中真正享受生态文明的成果。

(中国人民大学土地管理系教授)

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