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董祚继:多主体供地究竟意味着什么?

2018-01-23 09:36:00    来源: 中国国土资源报    作者:董祚继

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多主体供地也是深化供给侧结构性改革的重要举措。归结起来,就是优化土地供给结构、提高土地供给效率、释放土地要素动能。就其可望释放出的巨大制度红利而言,称之为“重大变革”亦不为过。

上周召开的全国国土资源工作会议提出,改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定在权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。消息一出,舆论四起,可谓“一石激起千层浪”。

政府不再作为居住用地唯一供应者,这意味着多主体供地的时代正悄然来临。综合政策出台背景、前期探索基础和国内外土地市场建设经验可以看出,这一政策具有深刻的时代内涵和广泛的作用空间,同时加强市场培育和监管也必不可少。

多主体供地是推进土地资源市场化配置的必由之路。始于20世纪80年代后期的城镇土地有偿使用制度改革,有力地推动了工业化、城镇化进程,促进了对外开放、国企改革和产权制度改革,书写了40年改革开放史中的华丽篇章。但我国城乡土地市场也存在着诸多问题,主要表现在:城乡土地分割管理;城市土地一级市场政府高度垄断,二级市场缺乏发育;农村土地市场严重受限,集体建设用地只能用作农民自住的宅基地、集体公共设施和公益事业用地、农民集体自办企业或以土地使用权入股联营形式共同举办企业的用地。其结果,阻碍了土地要素优化配置,降低了建设用地的使用效率,抑制了土地资产功能,助推了地方政府“土地财政”冲动。就住房用地而言,供地渠道单一还加剧了部分大城市土地供需紧张,导致地价、房价过快上涨;禁止宅基地出租,造成大量宅基地闲置。可以说,建立多主体供地制度,是深化土地使用制度改革、建立城乡统一建设用地市场的内在要求。

多主体供地也是深化供给侧结构性改革的重要举措。在城市中心区,未来如将部分非房地产企业用地(如老工业区棚户区用地、淘汰落后产能用地、退二进三产业用地、废弃铁路用地等)调整改造为住房用地,可以有效增加各类住房用地供应,在稳定房地产市场的同时,也有利于改善城市人居环境;在城市近郊区,利用农村集体建设用地建设租赁住房,可以有效增加租赁住房用地供应,缓解城市住房供需矛盾,同时也有利于拓展集体土地用途,增加农民财产性收入,并加速城中村、城边村改造;在广大农村地区,出租闲置农房和宅基地使用权,可以为城市人口旅游休闲、养老养生等开辟空间,激活沉睡的土地资产,促进乡村振兴。归结起来,就是优化土地供给结构、提高土地供给效率、释放土地要素动能,而这正是供给侧结构性改革的应有之义。就其可望释放出的巨大制度红利而言,称之为“重大变革”亦不为过。

多主体供地并非从天而降或凭空臆造,而是有着丰富的前期实践基础和制度创新储备。从2009年开始,广东省在国土资源部的支持下开展了以“三旧”(旧城镇、旧工厂、城中村)改造为主要内容的城镇低效用地再开发试点。2013年,试点增加了浙江、江苏、上海等省市。其实质,就是将供地由政府单一渠道改为政府、企业、集体多个渠道,推动土地市场化配置。未来应深化试点探索,在符合规划前提下,让“三旧”用地经改造可用作保障房、政策性住房、普通商品住房等建设。国有土地二级市场试点、利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,去年已分别在28个地区、13个城市开展。自2015年开始的农村宅基地制度改革,也已扩大到33个试点县(市)。这些试点,都把探索存量建设用地使用权转让和出租、完善市场服务和监管作为重要任务,从而为建立多主体供地机制打下了基础。当务之急是要在认真总结试点实践基础上,着力推进制度创新,加快形成制度供给。

特别强调的是,政府不再作为居住用地的唯一供应者,但并非就要变成旁观者或甩手掌柜,而是要更好地发挥好职能监管作用。一是产权管理。产权明晰是市场机制有效发挥作用的前提。政府必须在城乡土地确权登记颁证上提供高效服务,并在用途调整、产权转让时做好地价评估、土地出让金补交等工作。二是规划管控。多主体供地,势必涉及到一部分存量建设用地调整用地性质、变更规划用途。政府必须严把规划调整关,既要防止对市场主体的合理调规申请置之不理的不作为,又要防止随意调整用地规划的乱作为,确保调整规划有利于产业优化升级和城市质量提升。三是公共管理。非房地产企业建设住宅和集体经营性建设用地建设租赁住房,应承担必要的纳税义务,以及让渡必要的城市公共服务用地。政府要合理确定征税标准和公共用地比例。四是市场监管。政府要搭建交易平台、完善交易规则、促进依法履约,同时要加强监测监管,统筹各类主体供地的总量、结构和时序,保障市场健康运行。

推进多主体供地,必须把握正确方向,坚守改革底线。土地市场配置改革每推进一步,私有制怪论总会沉渣泛起。应当清醒地认识到,土地公有制是我国重要的制度和政治优势,多主体供地绝不是要搞土地私有制。推进多主体供地,也不是要使“小产权房”合法化。“小产权房”是违法用地、违法建设,产权不受法律保护,与依法依规建设、依法实施不动产登记的集体租赁住房具有本质区别。推进多主体供地,更不是要开“禁农村宅基地买卖”的口子。“城里人到农村买宅基地这个口子不能开,按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”,是农村土地制度改革必须坚守的底线,也是推进多主体供地必须坚守的底线。

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关键词: 供地
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