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建设用地减量 生态空间扩容 —— 看上海郊野公园用地模式

2015-09-14 09:44:00    来源: 中国国土资源报    作者:卢为民 李毅

堤岸环境整治后的金山廊下郊野公园。

金山廊下郊野公园里的居民房屋。   

 

 

眼下,上海市建设用地减量化正在如火如荼地进行中,这一行动以2020年规划建设用地3226平方公里为“终极规模”,力争减量40平方公里~50平方公里,实现上海市规划建设用地的负增长。

细心的人们或许会注意到,此番减量化行动中有一个颇有城市浪漫主义色彩的词经常出现,那就是“郊野公园”。作为减量化成果之一,上海市有7 座郊野公园将在近两年陆续开园。

上海郊野公园不等于郊区野外的公园

说到郊野公园,人们首先会将目光聚焦在“公园”两个字上。从字面上来看,郊野公园容易被想当然地理解为“坐落于郊区野外的公园”,比如香港一座座散落于城郊山间的公园。事实上,“郊野公园”一词起源于英国,在我国也的确最早出现在香港。可它也与传统意义上的城市公园是有一定区别的。

想了解何为“郊野公园”,就先要了解什么是“郊野单元规划”。

2013年6月,上海市《郊野单元规划编制审批和管理若干意见(试行)》(以下简称《意见》)提出,郊野单元是在集中建设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本单位,是郊野地区统筹各专项规划的基本网格,原则上以镇域为1个基本单元。而郊野单元规划是根据所在镇乡国民经济和社会发展要求,对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所作的一定期限内的综合部署和具体安排,是落实集建区外现状建设用地减量化任务的实施规划,是指导集建区外土地整治、生态保护和建设、村庄建设、市政基础设施和公共服务设施建设等规划编制和土地管理工作的依据。它的核心内容包括农用地整治、建设用地整治和专项规划整合,其中建设用地整治要求重点减量有污染、高能耗、低效利用的工业用地,原则上应包括郊野公园规划内的所有建设用地。

根据该《意见》,郊野公园是以规划为引领,以土地综合整治为平台,以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具,注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理的区域性土地综合整治,是兼具生态、生产和休闲游憩等多功能复合的生态节点区域。

简单地说,郊野公园就是郊野单元中规模较大、自然条件较好、交通便利的休闲空间。值得一提的是,上海市的郊野公园建设不单是减量化的重要载体,它本身也是上海市推进生态文明建设的重大项目。从其定位不难看出,它主要着眼于乡村地区,比传统公园更加强调生态人文元素。

郊野公园是建设用地减量化重要载体

上海市的郊野单元规划、郊野公园建设与建设用地减量化之间有着密切的联系。

应当说,郊野单元和郊野公园是减量化重要的实施载体。主要的做法是从新增建设用地计划指标中单列一块,专项用于支持建设用地减量化所对应的挂钩建新工作,复垦完成后可获得等量新增建设用地计划指标,用于挂钩建新地块的农用地转用审批,建新地块的新增费和开垦费免缴。用一句话来概括总结的话,就是“先拆后建,拆建适度分离,灵活调控进度”。

如果区县有急需落地的项目,但拆旧地块一时半会儿难以完成,按照上海的政策,岂不是会减缓项目的进度,影响区县经济发展吗?对于这种情况,上海市《减量化项目新增建设用地计划指标操作办法》提出,为保障区县急需落地的项目,建立减量化项目新增建设用地计划指标周转措施,区县根据减量化任务的落实情况(如签约立项、拆平复垦等)申请计划指标周转规模以办理急需项目的农转用,开垦费和新增费按通常标准缴纳,在减量化项目复垦验收后,所下达的新增建设用地计划量相应扣减周转规模。

如此,集中建设区外腾挪出来的生态用地,就成为了郊野公园建设重要的土地来源。

推进郊野单元(公园)建设,从土地利用的角度来说能够进一步优化城市空间格局、促进土地节约集约利用;从公共服务的角度上讲,郊野公园将成为与上海城市发展相适应的城市新型游憩空间,为市民提供更多休闲涵养的去处。

从目前的实践来看,郊野单元规划和郊野公园建设是一项顺应潮流、势在必行的民生工程,好处是多方面的:有助于构建城乡生态文明格局,使土地整治目标由“增地提等”向着锚固城乡生态空间、改善环境、优化产业结构等综合目标转变;有助于使城市建设更为紧凑,促进上海市的土地利用格局在全域实现由增量管理向流量管理的转变;有助于产业、林业、农业等多种涉农资源整合,土地整治推进思路由项目实施操作,向着依托整治平台统筹各方资源转变;有助于上海市的地区经济社会发展,借由郊野公园,土地整治效益由过去的完成耕地保护任务,向着激发郊野地区发展的内生动力转变。

516家企业腾出50平方公里生态空间

根据上海市《郊野公园布局选址和试点基地概念规划》,目前该市已在郊区为21个郊野公园选址,总用地面积约400平方公里,其中首批7座郊野公园“含苞待放”,规划总面积约130平方公里,其中一期面积约50平方公里,涉及减量化搬迁的企业达516家。

这7座郊野公园,分别是近郊休闲型的嘉北郊野公园,以“农”为特色的廊下郊野公园、远郊生态涵养型的长兴郊野公园、近郊都市森林型的浦江郊野公园、远郊湿地型的青西郊野公园、滨江生态森林型的松南郊野公园和广富林郊野公园。今年10月底,廊下郊野公园一期将开园迎接游客,还有6个郊野公园一期也将于2016年~2017年陆续开园。

以廊下镇为例,廊下郊野单元现状农用地与建设用地的比例约为7:1,现状资源较为集中。廊下郊野公园规划范围21平方公里,通过土地综合整治,整合出以“农”为主体的特色项目24个,如万亩农田、草莓基地等,其中将最早开园迎客的一期工程建设范围9.75平方公里。

郊野公园不只是山水亭台,而是上海正在构建的生态文明的重要一环。而且目前其建设模式,对于土地资源稀缺的上海来说,也是一条值得探索的路子。可以预见,郊野公园将在未来发挥更多效应,在促进上海实现建设用地“减量化”的同时,进一步改善郊野地带的生态环境,为市民提供更好的休闲空间。

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