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抚平祁连山生态“伤疤”

2015-11-18 17:24:00    来源: 中国国土资源报    作者:王峰


祁连山地处甘肃、青海两省,东西总长800公里,其中650公里在甘肃省张掖市肃南裕固族自治县境内,是西北生态屏障中的战略高地,其涉及之广、影响之大、保护之难、治理之艰,当属首位。因此,采取非常之政策、经济、法律措施,打造祁连山生态特区,是甘肃省生态安全战略中的重中之重。近期,有媒体记者多次反映无休止探矿、过度开发等行为已让祁连山的生态环境不堪重负。对此,本报记者进行了调查采访。

社会高度关注,多部门联手核查

记者了解到,就相关媒体记者反映的祁连山保护区存在的问题,甘肃省成立了由省国土资源厅、省环保厅牵头,省农牧厅、省水利厅、省林业厅、甘肃祁连山国家级自然保护区管理局组成,并由张掖、金昌、武威市政府参加的联合核查组,对甘肃省祁连山国家级自然保护区范围内的矿产资源勘查开发、旅游景区建设、草原退化等项目建设情况进行深入调查,并对甘肃境内的问题逐一进行了排查。

据核查组相关负责人介绍,按照最新调整的保护区功能区划,截至2014年底,张掖、金昌、武威3市保护区范围内共设置矿业权224个。办理环评审批手续的采矿权63个,申请办理的9个,因处核心区、缓冲区及实验区无法办理的50个;办理环评审批手续的探矿权2个,申请办理的9个,未办理的91个。目前,保护区内开展开采、勘探作业的企业41个,其余全部处于停工状态,在排查中并未发现违法开采、勘查行为。

虽然近年来甘肃省通过实施天然林保护工程、草原奖补政策、牧民定居工程、矿山整治关闭、生态恢复治理等措施,促进了经济发展方式转变和产业结构调整,保护区生态环境保护取得了明显成效。但是,很多问题仍然不同程度地存在。

专家表示,祁连山蕴含着河西走廊80%的水量,仅全球变暖的因素,就可以导致祁连山大多数的小型冰川在2050年前消融殆尽,而人类活动将加速冻土退化。届时,河西走廊及下游地区的500多万人口将失去水源补给。

据了解,祁连山国家级自然保护区始建于1987年,而《中华人民共和国自然保护区条例》颁布于1994年,2014年6月国务院对保护区功能区划进行了重新调整,设置了外围保护地带。本次排查发现,部分项目在保护区建立之前已合法存在,保护区功能区划调整后被划入禁入范围;相关行政审批设置前置条件时,部分项目已合法存在,形成历史遗留问题。部分项目审批手续不全的问题局部存在。涉及保护区的部分项目环境影响评价、林地、草原占用许可等行政许可手续不全,存在未批先建现象。而且少数在建项目生态保护意识不强,保护措施不到位,对周边生态环境和景观存在不同程度的影响。

同时,各部门之间信息共享机制不够完善。保护区工作涉及多部门,与发改、国土、环保、水利、林业、农牧、旅游等部门工作紧密结合,但是与之配套的信息共享机制还不健全。记者从相关部门获悉,目前,保护区正在建立基础数据信息共享平台,今后将逐步健全完善各部门联审机制。

此外,保护区内的林、草、土、矿、水等资源分属不同的部门管理,相关部门在行政管理过程中依据的法规政策不同,造成了管理上的“责权不清”和“多头管理”的现象。保护区管理局现为省林业厅直属事业单位,各保护站分属相关市县政府管理,双重管理体制也不利于保护区管理工作开展,这还需要相关部门予以统筹解决。

清理整顿矿产开发,生态保护成效显著

近年来,党中央、国务院主要领导就祁连山的生态问题多次作出批示。1980年,甘肃省委、省政府决定全面禁伐森林;民盟等民主党派和各级人大代表、政协委员也多方呼吁加强对祁连山的生态保护与修复。

甘肃省先后成立了祁连山、连城和盐池湾等3个国家级自然保护区,颁布实施《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》,组织实施荒山造林、封山育林、退耕还林、退牧还草、天然林保护及生态公益林管护等重点生态建设工程;加大执法力度,推广和应用科学技术,提高保护管理水平,保护和治理初见成效,森林植被和野生动物资源有了恢复性增长,初步遏制了祁连山生态加速恶化的势头。

记者了解到,作为祁连山自然保护区生态环境治理的主战场,一段时间以来,肃南裕固族自治县采取整顿关闭、资源整合、关小扶大、兼并重组、打击涉矿违法行为等措施,取缔盗采砂金矿点50余处,遣散非法采金人员680人,取缔无证非法小煤窑40余家,关闭不具备安全生产条件煤矿11家,取缔无证铁矿点14处,采矿企业数量由上世纪末的500多家减少至目前的70家。

同时,该县严格落实矿山环境恢复治理保证金制度,坚持“预防为主、防治结合,谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则,积极推进矿山地质环境保护与治理恢复工作,要求所有已建和新建矿山编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》。目前,70家矿山企业中已有68家完成了方案的编制审查工作,编制率达97%。

此外,肃南县还全面推行矿山地质环境恢复治理保证金制度,县国土资源部门与采矿企业签订《矿山地质环境治理恢复责任书》、《矿山环境治理恢复与保证金缴存承诺书》、《矿产资源勘查开发保护协议书》,设立采矿权人、银行和国土资源部门共同账户,依法收缴矿山地质环境恢复治理保证金,累计征收保证金约2600万元,提取率达100%,资金全部用于矿山生态环境恢复治理。今年,该县已督促10家已关闭砂石矿和4家已关闭煤矿进行了矿山地质环境恢复治理,并通过验收。

多年的资源整合和清理整顿,使祁连山区矿山企业大幅减少,为保护祁连山生态环境起到了积极的促进作用。肃南县国土资源局相关负责人对记者说,通过强有力的执法监察,全县矿产资源开发秩序得到根本好转,矿山环境得到了有效保护。

记者获悉,近年来,该县积极向国土资源部、省国土资源厅争取矿山环境治理项目3个,争取治理资金2260万元,通过人工及生物工程等措施恢复治理,使采矿主体灭失的一些老矿区的矿山环境得到了有效治理。以洪水坝河源头砂金矿矿区地质环境恢复治理工程为代表的矿山地质环境恢复治理项目成效得到了国土资源部和省国土资源厅的好评,治理成效和生态效益已逐步显现。

与此同时,该县还先后设立了祁青工业园区和皂矾沟矿产品集中加工区,将地处祁连山腹地,对生态环境有一定影响的铜、铁选厂以及尾矿处理设施全部搬迁到了祁连山自然保护区外围地带的工业园区内进行加工生产,并对地处祁连山保护区实验区内的4个无主尾矿库进行了恢复治理,有效地消除了污染、破坏生态环境的隐患。

亟待健全生态补偿机制,缓解保护与发展的矛盾

近年来,虽然甘肃、青海两省为保护生态投入了大量的人力、物力、财力,加之退牧还草、退耕还林、草原补奖等政策的实施,牲畜规模大幅压缩。但在补偿标准偏低且不足以弥补生产成本增加和减畜经济损失的情况下,农牧民持续增收困难仍在不断加大。

同时,受制于祁连山重点保护区界限范围不明确因素的影响,许多可开发利用的矿产资源迟迟得不到开发,部分带动地方经济社会发展的机遇政策也无法落地。

此外,下游地区无偿利用上游提供的生态资源得到了快速发展,却不承担生态保护成本,保护者精疲力竭,受益者却无偿使用,导致生态保护成本分担机制的实际不公平和权利与义务的不对等,影响了生态保护的积极性。群众亟盼国家能够建立健全生态补偿机制。

核查组建议,应修改完善《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》。相关资料显示,2010年,甘肃省人大对修订通过的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》明确,保护区面积为265.3万公顷。2014年,保护区面积和功能区划经国务院批准调整后,划定保护区面积为198.72万公顷,保护区外设定66.6万公顷的外围保护地带。核查组建议尽快修订上述管理条例,明确与国务院批文的统一性,按照功能区划严格管理。

同时,核查组建议,要尽快启动实施《祁连山生态保护与建设综合治理规划》(以下简称《规划》)。据介绍,2012年12月,国务院正式批准了这个《规划》,计划在甘肃省投入44.72亿元,用于祁连山生态保护与建设,但至今没有明确资金筹措及投资渠道,尚未启动实施。核查组建议,尽快启动实施该《规划》,加快推进祁连山生态保护与建设,建立生态补偿机制,有效缓解发展与保护的矛盾。

相应的,还要建立保护区相关信息共享平台,根据各部门职能、职责和管理权限,通过共享平台各司其职,形成全社会共同参与的保护区环境保护管理长效机制,切实加强对保护区的保护和合理开发利用工作。

核查组认为,要加大监管力度,依法规范运行。应严格落实建设项目“三同时”制度,坚决杜绝“先污染,后治理”现象发生。核查组提出,要依据国土资源部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》等国家和省有关自然保护区法规、现行政策,按照保护区建立和2014年功能区划调整两个时间节点,对保护区建立后涉及核心区和缓冲区内的项目,依法予以关停、退出;对保护区建立前涉及核心区和缓冲区的项目,及在保护区设立之后各项手续完备且征得保护区主管部门同意设立的项目,制定补偿和退出方案,依法逐步关停、退出;对跨多个保护区功能区的,位于核心区、缓冲区的缩小面积退出;对涉及保护区实验区的项目,严格按照现行法律法规要求,加强监管力度。

此外,还要严格矿业权审批,加大矿山环境治理力度。据甘肃省国土资源厅相关负责人介绍,甘肃省将严格矿业权审批,保护区内今后不再设置新的矿业权。同时,多渠道争取生态环境恢复、地质环境治理、草原植被恢复和无主尾矿库治理等项目,实施综合治理,因地制宜开展矿山环境遗留问题的恢复治理工作,逐步有序解决历史遗留的生态环境破坏问题。

针对核查组提出建议,专家指出,要正确处理好经济发展同生态保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念;要增强保护区生态红线意识,为地方政府GDP考核松绑,改进生态补偿机制,对关系到国家生态安全的地区应形成“大保护区”的治理模式。

对此,甘肃省委、省政府和相关市县高度重视,坚持把祁连山生态保护和建设作为实施可持续发展战略的重点来抓。今年6月,省委书记王三运、省长刘伟平都做出批示,对祁连山生态环境保护问题提出了明确要求。省政府也对加强祁连山国家级自然保护区生态保护工作进行过专题研究,做出了具体安排。

甘肃省政府表示,对排查发现的问题,将采取积极措施,按照属地管理原则实行严格的责任制,逐一进行整改;对破坏生态环境的行为要严格追究责任,严肃进行处理,确保维护祁连山保护区生态环境安全。

全国政协委员、甘肃省肃南裕固族自治县第一中学教师贺颖春提出,生态资源保护及其功能价值的维护需要付出相当大的成本,需要更长的时间。建立生态保护机制,必须从国家层面建立社会共担机制,调节生态保护者与受益者之间的利益,促进生态保护责任落实。

贺颖春表示,在过去几年,国家实施了草原生态补奖政策,使中度以上退化植被得以休养生息。但目前,森林冰川、湿地河流、矿产资源等生态补偿机制都尚未建立,没有形成地域相联、资源互补、利益分担的有效机制,无法采取完备的生态保护措施。

另有学者建议,应启动实施祁连山水源涵养区生态环境保护与综合治理项目,通过实施湿地保护与建设工程、水土保持工程、生物多样性保护工程及科技支撑体系建设等一批重大生态恢复与综合治理工程,对祁连山生态环境实行抢救性保护。

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