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广西桂林旅游产业用地改革调查

2016-04-13 15:12:00    来源: 中国国土资源报    作者:黄尚宁 李强

 

位于广西壮族自治区灵川县城以东20公里的桂林市蓝溪谷旅游项目,规划占地面积666公顷,总投资8亿元。过去,项目占多少地就得征收转用多少地。如今,享受了旅游用地“新政”的蓝溪谷项目用地只需征收转用13.33公顷,余下653公顷集体山林地,由当地村民以自然景观用地入股的方式解决。

不改变土地权属,不改变土地用途,不需高额用地成本,把农民请进来参与旅游开发,就解决了旅游用地、村民收入、农村就业等一系列问题。

这样的例子在桂林旅游产业用地改革实践中不胜枚举。自2012年国土资源部将桂林市列为旅游产业用地改革试点城市以来,短短3年多的时间,这座山水文化名城就在国际旅游胜地建设中,打了一个转型升级的漂亮仗:全市新引进旅游项目160个,目前已成功落地26个,正式营业10个,创造产值9000多万元。

旅游用地改革试点的实施,让桂林旅游业展现出前所未有的潜力和活力。

分类管理 外来措施破解项目落地难

“桂林山水甲天下”。盛名之下,新时期的桂林旅游业到了转型升级的关键节点。2009年12月,国务院明确提出建设桂林国家旅游综合改革试验区的目标。2012年3月,国土资源部将桂林市确定为旅游产业用地改革试点单位,成为第一个率先支持桂林旅游综合改革的国家部委。2013年6月,《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》获国土资源部批复同意,成为全国5个试点中第一个方案获得通过的城市。

旅游产业用地是一个广义的概念,有旅游设施用地、旅游地产用地和旅游景观生态用地等类别,并不全具有建设用地的属性。桂林市国土资源局副局长周江认为,当前旅游产业用地管理存在着机制性障碍,旅游产业用地都归类为建设用地,与旅游产业投入高、收益时间长的实际不相符,造成了旅游项目落地难问题,影响了旅游业的投资积极性,从而对旅游业的长足发展带来了不利的影响。

改革试点启动后,桂林如何破解旅游项目的用地瓶颈?

为深入分析困扰旅游产业发展的土地问题,2013年9月,桂林市国土资源局开展了旅游产业用地现状调查与需求分析,掌握全市旅游项目总用地中农用地、建设用地、未利用地所占的比例。同时,将全市域划分为13个重点旅游片区,规划重点旅游项目172个。桂林市国土资源局与市发展改革委密切联动,将有影响力、经济效益、社会效益、民生效益好的120个旅游项目纳入桂林市重大旅游建设项目名录。这些基础性工作,为探索实施旅游产业用地分类管理模式,科学界定旅游项目用地规模、推进旅游项目差别化管理、制定旅游项目准入和退出机制提供了科学依据,也为破解旅游产业用地管理机制性障碍创造了条件。

旅游用地需求的“家底”摸清后,政策和体制成为桂林旅游产业用地改革必须突破的第一攻坚点。

如何在现有土地政策框架内,探索出一条适应旅游新业态的用地管理体制?桂林市经过多轮实地调研和广泛征求意见,组织起草了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策(试行)》,形成了31条针对性政策措施,并于2014年6月颁布试行。

桂林市国土资源局旅游产业用地改革试点办公室主任廖官红说:“这31条是桂林旅游产业用地改革的核心成果,明确了旅游产业用地分类管理政策,为建立符合旅游产业发展特点和要求的用地管理制度奠定了基础。”

政策“破题”后,很快在旅游项目用地保障中得到了应用。

位于灵川县大圩镇的古东瀑布景区于2001年开始建设,当时基于用地政策的掣肘,整个景区范围内的用地必须按建设用地办理征收转用手续,办理时间长不说,还加重了企业的负担。而与其相邻的桂林逍遥湖景区,2010年进驻大圩镇茯荔村时也遇到了同样的难题,项目迟迟未能启动。

桂林市明确,旅游景区中不改变农用地、未利用地用途,未固化、未破坏耕作层、发挥生态景观功能的用地,可不办理农用地转用手续,允许旅游企业在明晰产权的情况下使用。景区内宽度未超过6米或路基宽度未超过6.5米的道路,仍按实际地类管理,亦可不征收转用。

根据用地“新政”,除宾馆等旅游设施用地需报批转用外,其他未固化的地面均不用报批,因此,古东瀑布景区很快就建成开业了。整个项目征地范围仅为13公顷,景区内的186公顷林地因未改变土地用途,依据改革试点政策仍按原地类管理,项目业主可直接租用作为生态景观用地,不但缩短了开发周期,而且有效保护了生态环境。

多元投入 调动旅游开发积极性

按照总体方案,建立符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度,是实施桂林旅游产业用地改革试点的终极目标。然而,在现行的用地分类体系中,并无旅游产业用地类别,旅游项目用地价格一直参照商业服务类用地的基准地价来执行,造成了旅游用地成本的偏高。

实行旅游产业用地分类管理后,桂林市启动了旅游产业用地基准地价编制工作,合理设定旅游用地准入门槛,努力构建适应旅游产业发展的基准地价体系。

过去,旅游开发多为政府投入、政府管理,农民的土地被征收,而获得的实惠并不多,用地补偿基本都是一次性。在旅游产业用地改革试点中,为充分调动农民利用集体土地参与旅游项目开发的积极性,桂林市以农民“不失地、不失业、不失居”为原则,在符合相关规划和政策要求的前提下,鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或者租赁等方式参与旅游开发,解决了旅游开发涉及集体土地征收的问题,让景区周边农民享受到了长远的旅游红利。

其中,典型的就是天上海洋景区和矮山门村的做法。据了解,灵川县天上海洋生态景区采取门票分成的模式,即农民以土地入股参与旅游开发,每年从景区门票收入中提取10%作为分红,既解决了旅游用地问题,又满足了农民的增收愿望。阳朔县矮山门村则自发成立农家乐合作社,当地13户农民自主参与,主动利用集体土地和家庭住房参与旅游开发。目前, 全村拥有标准化厨房13间、客房57间、床位158张,能同时接待900人用餐,农民在家里就有稳定的旅游收入。村民夏春燕利用住房办农家乐,旅游旺季仅住宿收入每天就有1100元。夏春燕感慨地说:“相比前几年到广东打工,钱挣得更多了,也更轻松了。”

自2014年5月挂牌成立以来,矮山门村农家乐合作社乡村旅游营业收入超过百万元,村民们在家门口创业就业,再也不用外出务工。富裕起来的矮门山在集体土地上新建了集文化、体育为一体的村级公共活动场所,群众安居乐业,村容村貌焕然一新,前来游览消费的旅客络绎不绝。

旅游业属典型的劳动密集型产业,就业门类多、容量大、门槛低,能提供多样化的就业机会,可直接或间接吸纳农村剩余劳动力。在采访中记者注意到,桂林旅游用地管理制度的革新,带来的不仅仅是旅游投资的多元化,更带动了交通、食宿、商贸等现代服务业的发展,从而拓宽了城乡就业渠道。

在桂林漓江逍遥湖景区,旅游项目的开发建设不仅改善了茯荔村的道路、饮水、消防、绿化等基础设施条件,还解决了村民就近就业的问题。据逍遥湖旅游开发公司副总经理刘迎军介绍,公司每年支付当地村民用地租金20万元,并优先聘请附近村民到景区务工。在现有的128名员工中,来自茯荔村的员工占到70%以上。如今,公司已同当地村民签订了50年的土地租赁合同,随着二期工程的启动,下一步聘请村民到景区务工会越来越多。

立足多赢 拉动转型升级强引擎

落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度,是桂林旅游产业用地改革必须始终遵循的原则。在改革试点的工作探索中,桂林市坚持节约优先战略,推行促进旅游产业转型升级的供地政策,推动城镇低效用地再开发利用,提高土地利用效益。2014年,桂林市将743个城镇低效用地纳入再开发利用范围。其中,前期条件较成熟的再开发利用项目达21宗,总用地面积73.56万平方米,仅电焊条厂、桂冶厂等4个项目预计可收取土地出让金2亿元。桂林市政府明确规定,在2016年以前,市中心城区除交通、能源、水利等基础设施、工业和民生项目用地外,其他用地原则上不安排新增建设用地指标,尽量通过低效用地再开发利用的方式解决。

位于桂林市崇信路3号的地块原是住建预制厂,面积3.24万平方米,容积率仅为0.17,且闲置多年。桂林市国土资源局对其重新规划改造,引进新业主建设住宅小区,使建筑容积率提高到2.5以上,土地用途由工业用地变为居住用地。无独有偶,位于叠彩区北辰路88号的富庆房地产开发公司仓库,面积8578.2平方米,容积率仅为0.05,长期作临时停车场使用。该局采用同样的方法对其重新规划改造,引进新业主建设商场及酒店,土地用途由工业用地变为商业用地,容积率提高到3.6以上。两个低效地块的再开发利用,完善了桂林老城区的基础设施,提高了城市品位、人居环境和土地利用效率,对桂林旅游业发展产生了积极影响。

记者注意到,除经济效益、社会效益、土地利用效益外,生态环境效益同样在旅游产业用地改革中得到体现。桂林市政府要求,旅游开发建设必须以生态环境保护为第一前提,土地资源的开发利用以节约集约为原则,努力促进旅游与生态、社会、经济的可持续发展。在著名旅游景点月亮山前,坐落着总投资达33亿元的瑞盛阳朔国际旅游度假区,项目依山而建,与周边的农耕田园、山水环境高度融合。为保障项目用地,阳朔县国土资源局主动上门服务,指导业主利用改革试点政策,做好项目用地报批涉及的规划调整等工作。同时,严格督促业主在不破坏土地原貌的前提下布景,使旅游开发效益和生态环境效益相得益彰。目前,项目已落实的17.67公顷用地仍按原地类管理,不涉及新增建设用地,旅游产业用地改革带来的多赢效应初显。

改革就意味“摸着石头过河”,必须及时总结经验教训。2015年底,桂林市国土资源局启动了旅游产业用地改革试点中期总结评估工作,对试点实施以来的工作措施、进展、成效、经验等进行全面分析,就工作中存在的主要问题和原因,提出新的工作措施及建议。周江认为,当前遇到的主要问题是,各级政府的协调管理机制不够健全,对旅游产业用地改革认识上存在误区,甚至以为有了试点就可以碰触土地管理的“高压线”。他建议,国土资源部、广西国土资源厅应从政策把握上加强对改革试点工作的指导和监督,引导桂林市在现有土地政策框架内,探索出一条适应旅游新业态的用地管理体制,努力为全国发挥示范引领作用。

在采访中,旅游用地“新政”的贯彻者和受益者也向记者提出了一些值得思考的问题。

阳朔县国土资源局党组成员陈发祥说,阳朔山水是桂林山水的精华,每年旅游人数已突破1200万人次,但用地计划指标缺口很大。预计从现在到2020年,全县旅游产业用地缺口达1800公顷以上。“推进旅游产业转型升级,就是要提升旅游品质,由目前的粗放型、观光型旅游上升到休闲型、度假型旅游,没有足够的用地指标保障是不行的。”陈发祥认为,制约旅游产业转型升级的土地问题主要是规划空间不足、用地政策不够灵活。“试点的目的就是先行先试,允许突破政策藩篱甚至法律边界,最终找到能够在全国示范推广的做法和经验。”陈发祥担忧,目前各级政府和相关部门尚未建立“试错机制”,有心推进旅游产业用地改革的人可能要冒一定的风险,这是一个值得重视的问题。瑞盛项目副总经理方哲西则建议,旅游综合改革涉及的不止国土资源部门一家,相关部门也应出台相应的配套政策,这样才能协调共进。

“一本蓝图绘到底”,是桂林建设国际旅游胜地的坚定信念。自2012年改革试点启动以来,桂林市边实践、边探索、边完善,在旅游产业用地改革实践中一马当先,取得了阶段性进展和成效。据统计,全市新引进旅游项目160个,目前已成功落地26个,实现营业10个,创造产值9076.4万元,实现税收2234万元,新增就业人数2000多人,年游客接待量81万人次。如今,与改革试点相配套的31条政策措施也已获得广西壮族自治区人民政府认可,并在全区20个旅游名县创建县中推广应用。

可以预见,立足于破解旅游项目用地难、调动旅游开发积极性和实现旅游效益最大化的桂林旅游产业用地改革试点的实施,正逐步成为推动桂林旅游业转型升级的强力引擎。

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