返回顶部 关闭
首页 > 深度 >正文

江苏南通:“淤涨型城市”突围

2016-05-10 10:34:00    来源: 中国国土资源报    作者:刘振国

“一山一水一城一人”,这是人们对江苏南通历史及地形地貌的精炼概括。“一山”是指全国八小佛教名山之首狼山;“一水”是指有1000多年历史的护城河濠河;“一城”是指被誉为“中国近代第一城”的南通;“一人”是指历史上著名的实业家、教育家张謇。但如果要问南通最早如何形成、历史有多久,则还有更精炼的回答:南通是大浪淘沙冲出来的。

南通市国土资源局局长张跃进告诉记者,正是大海千百年的冲刷、沉积,才逐渐形成如今的南通陆地板块,正可谓“时光雕刻,沧海桑田”。从1万年前的新石器时代到21世纪的现代中国,潮起潮落,见证着南通陆地与海洋的空间纠葛。

一代代南通人,没有辜负大海的馈赠。按照中央提出的坚持陆海统筹、全面实施海洋战略、建设海洋强国等重大决策部署,他们又结合市情响亮地提出“陆海统筹”、“江海联动”等发展思路,通过实施节约集约创新等专项行动,将南通的国土空间规划和新型城镇化建设提升到新水平。

历史变迁 淤涨型城市的典型代表

“南通是‘淤涨型城市’的典型代表,在合理开发利用沿海滩涂上有悠久的历史传统。”南通市国土资源局规划处工作人员冯斌斌说。

据史料记载,早在新石器时期,南通的海岸线不过只有40多公里,陆域面积不到500平方公里。历经汉、唐、宋以及明清、民国等千年淤积,加上近代以来大规模滩涂围垦开发,南通今日的版图仅陆域面积就有9000平方公里。

从“淤涨”变成“城市”,首先要有千百年海砂、海泥的堆积,但最关键的是得有人类大规模的保护与开发利用。据悉,南通的围海造田、滩涂开垦,大体分为三个阶段:

一是新石器时代至清末的自然淤涨及零星开发阶段;

二是清末及民国时期,以张謇这位近代著名的实业家、政治家、教育家为代表的大规模围垦。1901年,49岁的张謇创办了通海垦牧公司,开始围海造田。张謇曾亲笔写下“多把芳菲泛春酒,已见沧海为桑田”的对联。此后30年间,南通全市共围垦土地126万亩,这些土地分布在如今的启东、通州、海安、如东等地;

三是新中国成立后的1951年~2015年,60多年间南通以年均1万亩左右的速度围垦滩涂。其中,2001年~2010年达到围垦高峰期,共围垦42万多亩。通过历史留存的影像资料,人们依然能够看到男女老少齐上阵战天斗“海”的热闹场景。

根据第二次全国土地调查和第一次全国地理国情普查成果得出的数据,南通市总面积为1.0549万平方公里,其中沿海滩涂就有1042平方公里。无疑,不仅对于南通,即便放眼全国,面对建设空间日趋紧张的局面,这么大面积的后备土地资源是蓝色海洋赠送的最宝贵的礼物。

“陆海统筹”的发展方针,可谓应时而生。

“陆海统筹”是2011年中央十七届五中全会制定国家“十二五”规划时就提出来的重大方针。2013年7月30日,中央政治局以建设海洋强国为主题进行集体学习时,习近平总书记指出,我国既是陆地大国,也是海洋大国,拥有广泛的海洋战略利益,要“坚持陆海统筹”。2014年3月5日,李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议作政府工作报告时也指出,要坚持陆海统筹,全面实施海洋战略,发展海洋经济,保护海洋环境,坚决维护国家海洋权益,大力建设海洋强国。

不言而喻,在国家全局层面,坚持陆海统筹更多的体现了建设海洋强国的战略意义。

而从南通城市“一域”层面,坚持陆海统筹更紧迫的在于缓解发展用地空间约束过紧、陆海建设空间布局不尽合理、资源要素配置矛盾加剧等突出问题。据统计,南通淤涨型滩涂岸线长达176公里,每年向外淤涨10~200米,每年淤涨新增滩涂近万亩。如果能加以合理开发利用,将为全市沿江开发、江海联动、跨江融合等统筹发展提供有力的资源基础。

据介绍,自2012年起,南通市着手编制陆海统筹发展土地利用规划,探索以合理的开发强度配置建设用地、建设用海总量。一份南通陆海统筹大事记的资料显示,自2012年~2015年,江苏省委、省政府、省国土资源厅、南通市政府先后就南通陆海统筹工作制发多个文件,并将这项工作作为全省节约集约用地“双提升”的重要内容。其中,2013年12月,江苏省委、省政府印发《南通陆海统筹综合配套改革试验区总体方案》。

同时,这项工作也得到了中央有关部门的关注和支持。2012年11月,国土资源部、国家海洋局同意将南通列为全国陆海统筹发展试点城市。2015年12月,国家发改委批复同意南通市开展陆海统筹发展综合改革试点。

统一筹划 从江河时代迈向江海时代

所谓“陆海统筹”,并非只是沿海滩涂的开发利用这么简单。

与南通隔江而望的,是苏州下辖的有“江南福地”之称的常熟市。尽管常熟只是一个县级市,但他们依托长江“黄金水道”经济发展有声有色。“这也逼迫南通要打破固有思维,创新发展思路,既要借助长江经济带同时又面向大海。”南通市国土资源局有关负责人表示。

对南通来说,陆海统筹发展是引领南通从濠河时代、江河时代迈向江海时代,从“优江拓海”转向“江海联动”的必由之径。

南通市国土资源局在一次“陆海统筹”展览中有这样一段话:陆海统筹就是把陆地和海洋两大系统作为一个整体,统一筹划资源利用,统一筹划经济发展,统一筹划环境保护和区域政策,最终实现资源要素统筹配置,推动海洋、带动内陆共同开发开放。因此,陆海统筹涉及滩涂开发利用,也涉及整体空间规划布局;既是资源保护、节约集约利用问题,也是系统性经济社会发展问题。

为此,借助江苏全省国土资源管理“双提升”行动,自2015年起,南通市启动了节约集约创新、空间布局优化、耕地保护升级、土地整治示范、生态建设优先等五大专项行动,并作为南通市人民政府第66号文件印发执行。

实施“节约集约创新”专项行动,主要工作包括创新政策驱动推进城镇低效用地开发、创新产业用地供应管理、强化建设用地全程监管,采取出让、租赁、划拨等方式灵活供地,提高产业用地节约集约利用水平。

实施“空间布局优化”专项行动,主要工作包括编制陆海统筹土地利用规划、统筹利用陆海用地空间、加强陆海资源统筹管理等。其中,南通市提出,要结合“多规融合”的要求,国土资源、规划、发改、海洋、环保等部门相互协调配合,探索土地利用总体规划、海洋功能区划、城乡总体规划、生态红线区域保护规划、产业发展规划等相关规划在规划期限、用地规模、空间布局、管制规则上相互衔接融合。

实施“耕地保护升级”专项行动,主要工作包括严格保护耕地和基本农田、加快高标准基本农田和优质耕地建设、加强耕地后备资源开发利用等。其中,南通全市开展耕地保护“十百千”工程,即每年组织评选“耕地保护十佳乡镇”、100个“基本农田保护示范村”、1000个“基本农田保护模范户”,由市财政给予十佳乡镇10万元、示范村2万元的奖励,模范户由各区县按承包经营耕地面积给予每亩100元的补贴。同时,创新耕地占补平衡途径,探索开展“补改结合”落实耕地占补平衡试点,实施沿海耕地土壤改良工程。

实施“土地整治示范”专项行动,主要工作包括城乡建设用地布局优化、实施“三集中、三置换”等。在尊重农民意愿、保障合法权益的前提下,南通市开展“居住向社区集中、企业向园区集中、耕地向规模经营集中”以及“农户集体资产所有权置换股份合作社股权、土地承包经营权置换社会保障、宅基地及住房置换城镇住房”工作,探索建立农村宅基地退出等工作机制。

实施“生态建设优先”专项行动,主要工作包括强化生态红线区域用地管制、实施生态用地差别化管理、大力开展土地生态修复以及加大地质灾害防治等工作,强化生态红线区域用地管制,实施生态用地差别化管理,大力推进土地生态修复,通过土地综合整治工程提高耕地质量,鼓励农地规模化经营,形成集中连片的绿心、绿带。

“集全市之智、举全市之力”,这是南通市政府就陆海统筹试点提出的要求。在市政府发布的任务分解表中,五大专项共涉及20项工作任务,有19项牵头单位都是各区县政府,相关政府部门都是责任单位。只有一项任务的牵头单位是市国土资源局:建立建设用地从土地供应至开发完成的监管共同责任机制。

改革创新 提升用地用海整体竞争优势

在广阔的通州湾沿海滩涂地上,来自江苏省华东有色地勘局海洋地调院的地质队员正在实施土壤改良工程,通过排盐降碱的传统方法、添加土壤改良剂的化学方法、秸秆还田的生物方法以及耕作层剥离再利用等方式,对数千亩寸草不生的滩涂进行改良。

“改良后的滩涂成为耕地,不仅可以发展农业,而且可以用于占补平衡。”一位地质队员告诉记者。

这是南通陆海统筹试点工作的一大创新点,类似的还有很多。自2012年起,南通市政府设立政府系统“创新奖”,南通市国土资源局连续三年获得一等奖。一个重要原因,就是他们在陆海统筹规划、节约集约利用等方面做了大量创新工作。

仅“十一五”以来,南通市围垦建设用海25.8万亩。但是,由于沿海地区基础设施配套相对落后,目前已围垦建设用海的开发利用程度仍然相对较低,并非“围起来就能用”。

为策应陆海统筹试点工作,南通市国土资源局从2012年开始着手编制陆海统筹发展土地利用规划,并依据国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》要求,做好建设用海域使用权证换发国有土地使用证工作。据南通市统计,自推行这项工作以来,南通累计完成海域使用证换发土地证面积超过8.9万亩。其中,通州湾示范区换发证面积最大达2569公顷。

“这一举措在节约用地计划指标、节省财政支出、解决融资渠道、拓展开发空间等方面发挥了举足轻重的作用,使沿海区域发展的竞争优势得以充分显现。”南通市国土资源局有关负责人表示。

据了解,仅新增建设用地有偿使用费一项征地报批的费用,南通市地方政府就节省财政支出超17亿元。此外,沿海地区通过换发后的土地证申请土地抵押贷款金额超150亿元,及时帮助地方政府和企业解决了融资难题,有力地促进了沿海经济快速发展。

在“多规融合”方面,南通市在土地利用总体规划、生态红线区域保护规划、水系规划、海洋功能区划等划定的生态保护区和基本农田外,又划定了2020年建设用地远景开发边界,将土地利用总体规划、城市规划、交通基础设施规划等相关建设规划确定的建设项目和建设空间叠加融合,形成保障“十三五”发展的用地空间需求。另外,南通在通州湾江海联动开发示范区开展了功能片区土地利用规划编制工作,探索具有相同主导功能、跨行政区域的片区土地利用规划编制实施。

当然,在开发成建设用地的同时,还要考虑滩涂的综合保护。据了解,根据《南通市水域滩涂养殖规划(2015年~2020年)》,“十三五”期间南通将腾退养殖用海38.3万亩。

“以后你再来采访,这些滩涂通过盐碱地改良后能大力发展农业,在沿海形成巨大农业空间,这里将成为城里人休闲度假的好去处。”江苏省华东有色地勘局海洋地调院院长程知言告诉记者。

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国国土资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国国土资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。
本社动态   |    关于我们   |     版权声明   |    免责条款   |    招贤纳士   |    意见反馈   |    联系我们   |    网站合作   |    法律顾问
主管:中华人民共和国国土资源部 主办:中国国土资源报社
承办:北京中地世纪文化传媒中心 运维:北京金地世纪文化传媒有限公司
经营许可证编号:京ICP证140100号    广播电视节目制作经营许可证     ICP备:京ICP备13053122号     京公网安备:110102006002    违法和不良信息举报
地址:北京市西城区羊肉胡同甲30号  邮编:100034    电话:010-66557937   邮箱:zggtzybw@163.com