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“领跑者”的挑战 ——广东省不动产统一登记调查

2016-11-08 13:20:10    来源: 中国国土资源报    作者: 祝桂峰 邵海勇 张夏鸣

2016年被称为不动产统一登记制度“落地”之年。国土资源部要求,今年年底前,全国所有市县要完成颁发新证、停发旧证的任务。近期,国务院办公厅督查室发布的《关于组织有关部门开展专项督查的通知》明确,将建立和实施不动产统一登记制度纳入专项督查台账。目前,全国不动产统一登记工作“发新停旧”实施时间和任务完成已经进入倒计时。

广东省不动产统一登记已全面实现了“发新停旧”,整体进度走在全国前列。但记者在采访时却发现,广东省在取得的诸多成绩背后,如何让不动产统一登记快速、有序、高效、稳妥地“动”起来,依然存在一些亟须解决的问题。

1  取得实质性突破

“广东省21个地级市本级以及119个县(市、区)已在6月30日全面实现了发新停旧工作。”广东省国土资源厅副厅长李俊祥介绍,目前,全省不动产登记局和不动产登记中心机构整合和人员划转基本到位,不动产统一登记工作取得了实质性突破。

据了解,广东省委、省政府已连续3年将不动产统一登记工作列入年度省委深化改革重点任务和省政府重点工作。广东省省长朱小丹专门作出批示:“充分肯定成绩,切实巩固成果,解决存在问题,强化规范管理。”副省长许瑞生要求,相关工作务必继续保持在全国前列。

广州市国土资源和规划委员会以及鹤山市国土资源局严格落实“市区全面颁发新版不动产权证书”的工作要求,抓履职、打基础,抓重点、破难题,全力推进各项工作,成为全省国土资源系统的佼佼者,其典型经验被广东省国土资源厅在全省推广。

广州市国土资源和规划委员会总经济师吴扬介绍,该市较早整合了土地、房屋登记职能,实行全市土地、房屋统一登记,有效解决了登记资料分散、登记簿不统一问题。经过十多年的不断探索,形成了以房屋土地测绘、登记、档案、信息化“四轮驱动”为支撑,上、下游业务无缝、顺畅衔接的登记业务链条。

据调查,广州市积累了丰富的数据资源,以“土地—房屋—产权—人”为主线,积累了种类丰富、翔实可靠的房地大数据,实现了图、数、实地三者一致,储存了100多TB(太字节)的海量数据。

鹤山市不动产登记局局长任建能介绍,不动产统一登记前,鹤山市不动产登记职能主要分散在国土资源局、住房和城乡建设局以及农林渔业局,存在登记类型不统一、流程有差别、收件标准不一致、内容重叠或脱节等问题。

为此,该局严格依照法律法规,细化权籍调查,确定登记类型、明确登记依据、制定统一收件和审核标准,重新规划申请、受理、审核、登簿程序,全面进行流程再造,实现了商品房预告登记与商品房抵押预告登记等11个并件办理项目,为实现部门间的信息共享奠定基础。

2  四方面问题仍待解决

“虽然取得了一些成绩,但总体形势依然不容乐观。”李俊祥在直面当前广东不动产登记工作中存在的诸多问题和困难时,毫不回避地说,“由于不动产统一登记工作涉及七部法律以及多个部门的职责整合,牵涉面广,工作中存在一些亟须解决的问题。”

据李俊祥介绍,广东不动产统一登记问题主要存在于以下四个方面:

一是机构整合和人员划转不尽到位。财政部、国家发改委已下发的《关于不动产登记收费有关政策问题的通知》明确,不动产登记机构开展不动产登记等相关工作所需经费,由同级财政预算统筹安排。但在机构整合上,广东省不动产登记中心却还有定性为公益三类事业单位实行经费自理的情况,这在粤西地区尤为突出,其所辖区域里面有三个公益三类的登记中心,两个公益二类的;在人员划转方面,粤西有七个县(市、区)的登记中心还没有定编。

二是不动产登记资料的整合、建库工作繁重,推进缓慢。因各部门信息化程度差异较大,各市、县之间的信息化建设水平参差不齐,土地与房产信息数据缺乏有效关联,整合建库任务重、难度大。目前,粤东西北地区大部分县(市、区)数据整合经费尚未落实到位,相关工作未开展。

三是部分市、县(市、区)不动产登记档案资料尚未完成移交。目前广东省仍有个别地市和部分县(市、区)的房屋纸质登记档案、大部分地方的海洋和林业登记档案未移交不动产登记机构,影响了不动产统一登记工作进程。

四是不动产登记发证业务尚不规范。登记流程再造问题决定了不动产登记工作的规范性,这是系统建设的关键环节。但从目前看,各地流程再造不够具体、也不够深入;从全省范围看,不动产登记信息化水平还不高,经验积累不够,素质参差不齐。

此外,记者调查发现,广东省不动产登记信息系统平台建设也存在较大压力,全省各地在不同程度上存在不动产统一登记信息系统建设较为滞后的情况。目前,仅有中山市完成了与国家级信息平台的对接,其他诸如珠三角地区,虽然在信息化方面基础较好,但尚未达到国家和省的要求;粤东、西、北山区受人才、技术、经费等制约,推进难度更大。

3  新证颁发触及诸多困难

“目前国家在南海试点集体建设用地流转,但试点完成后是否可以继续流转?在其他非试点区能否允许流转?这些对不动产登记都有影响,但在《不动产登记暂行条例》中并不明确。”广东省不动产统一登记局局长韦红说。

记者在调查中发现,《不动产登记暂行条例实施细则》及《房屋登记办法》规定,农房登记须提交房屋符合规划或者建设的相关材料以及房屋已竣工的证明等。“但广东省在颁发新证的过程中,却遇到了种种问题。”韦红说。

首先是农村宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋的登记问题。目前,广东省农村地区基本上没有建设规划,农民建房大多无竣工验收,权利人难以提交上述材料,需要有关部门予以明确。另外,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定了集体建设用地可以流转,但因与上位法冲突,难以执行。

其次是关于已颁发房产证但由于各种原因尚未取得土地证,如何办理不动产登记的问题。在机构未整合前,广东省大部分市、县土地和房屋分设登记。在实际登记操作中,有部分权利人在住建部门办理了房产转让后,不到国土部门办理土地使用权转让手续。另外,土地和房屋登记用途、界线、面积、权利人不一致问题;违法占用土地超面积建房问题;违法加建或擅自增容问题等,上述情况如何办理不动产登记,目前广东省对此类问题尚未形成统一的处理办法。

再次是权籍调查主体不明确问题。在申请房屋转移登记等业务中,由于原始资料不齐全,需开展权籍调查。由于历史原因造成的权籍资料缺失,开展权籍调查是由申请人还是登记机构主导,经费谁来出尚不明确,有待国家进一步出台政策细化权籍调查中存在的问题。

此外,还有法律解释和政策衔接的问题。例如国土资源部门土地抵押登记和住建部门房产抵押登记也存在较大区别。《国土资源部关于规范土地登记的意见》规定,抵押权人必须经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等。但是,《担保法》和最高人民法院的有关答复解释,抵押权人则不限于具有金融资质的机构。

同时,房屋和土地登记中还有大量历史遗留问题。如划拨土地未补办出让手续,房屋转让并已发证;同一小区涉及多宗土地,房屋已经登记,但土地使用年限、用途、权能不一致;土地用途为“非住宅”,但已建住宅并出售发证;土地被查封或未登记,但地上建筑物已转移登记。特别是对于不计容积率的地下空间登记问题上,一些城市存在大量地下车库、人防工程停车位等,对于不计容积率的空间的权属认定、产权登记等,目前法律法规没有明确规定,也没有具体的实施细则或办法。

4  倾听基层的声音

韦红表示,以前办证要跑好几个部门,现在只需到一个部门,群众打心眼里高兴,举双手赞成。但是,不动产统一登记制度面临的每一项困难也都是不容小觑的,具体落实到每一项对策、解决每一个难题上,都需要大量的人力、物力和财力的投入。为此,记者特地走访了部分市县区,倾听了来自基层一线实际操作人员的声音。

阳江市国土资源局局长关石表示,原有从事土地、房产登记机构人员较多,且绝大部分不是财政全额拨款,合并到不动产登记部门后,由于编制人数有限,普遍存在超编情况,所缺经费在事业收入中解决,落实这些工作人员的工资待遇将遇到很大的困难。同时,由于国土、住建、林业、海洋等部门采用的坐标系不一致,转换会产生误差。而房屋图形数据只有分户图,房屋基底空间图形目前仅有少数开发商提供,很多无坐标系,空间数据严重不足。

揭阳市不动产登记中心负责人陈伟群表示,在办理市区不动产(房产)抵押登记时,由于市房产管理局坚持抵押登记前须经其进行抵押监管备案,这使申请人感到不满和不理解,也给工作带来困扰。他透露,房管部门关于加强抵押管理的问题,原建设部下发的相关文件中已作出明确规定,但目前双方认识仍有分歧。

云浮市不动产登记中心陈志斌告诉记者,与不动产统一登记相关的法律较多,除《物权法》外,还涉及《土地管理法》《城市房地产管理法》《森林法》《农村土地承包法》等,这些法律关于不动产登记机关、登记管辖、登记内容、登记程序等方面的规定都不尽相同,在具体登记工作中,对工作人员综合素质要求很高,在遇到复杂问题时,如不熟悉相关登记规定,就会出现处理不当之失,以致工作出现失误。

乳源瑶族自治县不动产登记中心廖丽娜则表示,在开展不动产统一登记工作过程中,该县遇到不少困难,如因编制总数控制,机动编制紧张,县编办批准不动产登记中心人员编制数额少,满足不了实际业务需求;原不动产登记部门的登记要求与标准不一致,特别是林权登记方面,林权证登记的是“四权”,宗地界线的精准度太差,并且每年林权纠纷非常多。同时,对林权登记数据整合及登记业务办理审核方面存在困惑,工作进展缓慢。

她说,乳源县于6月28日开始颁发新证,在颁发新证过程中遇到较为突出的问题有七种:一是住宅小区的楼房占两宗或以上的土地,而土地用途、期限不一致,房屋如何落宗;二是以前建成的房屋,房屋基底存在小部分超出土地证的宗地红线范围;三是测绘机构的测绘面积与原证面积不一致,特别是房屋建筑面积;四是有房产证没有土地证;五是有土地证没有房产证;六是因历史原因,部分机关单位住宅楼房没有土地证,也没有房产证;七是不计容车位办理产权登记问题等。

佛山市顺德区不动产登记中心杨伯礼说,对房屋基底图的具体要求未明确。根据原建设部的标准,未要求房地产权证所附的分层平面图上标注房屋所在楼栋的坐标,导致房屋不能在其所在的宗地图上反映。他说,为完成年底前颁发不动产权证书的工作任务,该区在住建、土地、林业等部门正在使用的系统上进行升级改造,并在原系统上对不动产权证书分别进行不动产单元编码的取号。但是新建不动产登记信息平台将存在系统建设规模大、涉及面广、所需资金较大等问题,建议放宽不动产登记信息平台建设的时间要求。

5  应对挑战便民利民

“方法总比困难多。”李俊祥告诉记者,不动产登记工作是党的十八大决定的一项全国性的改革任务,是国务院在全国范围内统一实施开展的,其根本出发点和落脚点是便民利民、保障民生。

目前,广东省国土资源厅已经对不动产统一登记工作中遇到的诸多问题进行梳理归纳,能在省级层面得以解决的,将尽快出台统一的处理办法;对一些需要国家层面解决的问题,如法律冲突问题、历史遗留问题等,该厅将逐一汇总向国土资源部请示。李俊祥表示:“希望各界多方呼吁,力促相关问题尽快解决。”

雷州市国土资源局副局长陈希庆表示,由于当地数据还未整合,给登记工作带来不便,为方便群众和提高工作效率,对原已在房产登记系统办理抵押登记申请抵押注销的,仍可在原系统办理。同时,建议广东省政府或省编办发文把不动产登记中心和不动产档案馆定性为“一类公益事业单位”,以便各县(市)在定编、定员才能有政策依据,“否则,在经济困难地区,要确定为‘一类公益事业单位’,困难很大”。

肇庆市国土资源局高要分局副局长林连凯针对当地存在大量有房产证但未领取土地使用证的情况分析后认为主要是两种情况:一是原有的开发商取得土地使用权进行房地产开发后,将房屋卖给业主,业主领取了房产证,但土地使用权仍登记在开发商名下,未办理转移或注销登记;二是由于历史原因形成未取得土地使用证,而领取了房产证。

林连凯建议,第一类按照“地随房走”的原则,开发商交回原土地使用权证,有抵押的通知抵押双方尽快解除抵押,将土地使用权转移登记在各个业主名下,确实无法收回土地使用证的,在登记机构门户网站公告废止;第二类按照“房地一体登记”的原则,补办用地手续后办理不动产登记。

他强调,两种情形分别处理完成后,涉及转移登记的,换发不动产权证;涉及抵押登记的,证书继续有效,不变不换,登记时一体登记,不动产登记证明包含土地和房产抵押。

据了解,近期,国土资源部专门制定了《建立和实施不动产统一登记制度专项督查方案》,重点对各级不动产登记工作计划推进和出台文件情况、市县不动产登记制度落地实施情况、各地实施不动产统一登记制度过程中的数据整合、流程再造、系统开发、窗口建设、平台建设、资料管理和安全保密等重点工作进行督查检查。

据悉,广东省国土资源厅已要求各级国土资源主管部门按照专项督查的内容和标准,制定具体的工作方案,明确不动产统一登记制度落地的主体责任在市、县人民政府,划清各部门间的职责,特别是对机构建设、资料移交、资金保障三项硬指标,要把责任落实到纸面。同时,要查漏补缺,对发现的问题要及时纠正,确保及时整改到位。

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