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资源型城市如何走出“矿竭城衰”困局

2017-04-11 09:40:04    来源: 中国国土资源报    作者:薛亮

“矿竭城衰”,是我国资源枯竭城市的真实写照。从“煤都”的辉煌,到满城尽是煤矸山的苍凉,很多资源型城市的可持续发展难以维系,转型势在必行。

改变,从上世纪90年代我国划定第一批资源枯竭城市开始。从中央到地方,纷纷出台政策措施、制定目标任务,形成了具有中国特色、以政府为主导的资源型城市的转型发展之路。

但现实情况却不容乐观。资料显示,从全国范围来看,仍有大多数城市尚未摆脱资源依赖的发展方式,经济结构失衡、社会不稳定因素增加、环境污染并未得到根治等问题依然严峻,转型任务艰巨且前路漫漫。

2月18日,北京大学国家资源经济研究中心发布的《中国资源型城市转型指数》第二批成果显示,在全国资源型城市的116个地级市中,有近一半面临着严重的转型问题。

困境之下,资源型城市如何突围?

挑战“荷兰病”,城市转型成效见起

“荷兰病”并非疾病,它源起荷兰,指一国经济的某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门衰落的现象。在距离荷兰7000多公里外的中国,很多城市也“感染”了这种难以短时治愈的疾病。

我国很多资源型城市成长发展于计划经济时期,其早期发展受制于“先生产、后生活”的指导思想,因此并未建立起可持续发展的长远规划,留下隐患。

辽宁省阜新市,一个拥有百年开发历史老矿区的资源型城市,在经历了民国时期乱采滥掘,日伪时期掠夺式开采,以及新中国成立后50年的计划经济矿业开发,资源枯竭加之环境欠账,使这里以煤炭为根基的经济支柱开始动摇。

在山西省霍州市,贺永健在当地做采煤工已有13个年头了,从去年开始,他领到手的工资比平时少了30%。他说:“近4个月就领了一次钱,去年有几个月的工资到现在都还没有发下来。”老贺只感受到了山西“一片寒煤”的皮毛,因为在他之前,已有很多人轮休、转岗甚至被裁员,那才叫切肤之痛。

“煤都”的荣誉不只属于辽宁阜新和山西霍州,江西萍乡、广西合山、河南焦作、山东枣庄等煤炭资源型城市都曾在这个“耀眼”光环的照耀下,辉煌了很多年。人们对于这些城市的印象,早些年间却也无外乎“脏兮兮、乱糟糟、黑糊糊、灰蒙蒙”这12个字。如今,大家都在思考,资源型城市该如何面对明天?

“治病”迫在眉睫。这是一场城市和时间的赛跑。

在辽宁阜新,最为急迫的是煤炭采空区地表下沉,居民生命安全受到威胁的问题。作为全国第一个资源型城市经济转型的试点市,国家一方面拨出巨额款项异地建设安置小区,另一方面,还帮助阜新进行经济转型,并强调要着重解决下岗职工的再就业问题,因为几乎没有积蓄的15.6万下岗工人等不了太久。

除了国家扶持,阜新也在积极开展“自救”。虽然当地的煤炭资源越来越少,但在减少产量的情况下,还能维持开采三四十年。为此,阜新市一方面每年控制开采量;另一方面,利用其在发展畜牧养殖业、农产品精深加工以及清洁能源方面的优势,形成了具有竞争力的现代农业产业和新型制造业,并以此吸纳了大量劳动力,走出了一条颇具特色的转型之路。

同阜新一样,山东枣庄也是一座“因煤而建、因煤而生”的老城。如何关闭废弃矿井、淘汰落后产能、培育煤炭的接续替代产业成为当务之急。

看着有着400多年历史却“灰头土脸”的城市,重建文化古城、发展旅游产业,成为枣庄城市转型的一个大动作。5家大型煤炭企业联手,各出10万吨煤折价投资古城建设,不仅解决了钱的问题,煤炭企业也借机成功转型。经过3年努力,枣庄逐渐摆脱了“矿竭城衰”的困境,用50万吨煤“换”回来的台儿庄古城,年接待游客量超300万人次。

在煤炭大省山西,从2013年发布“煤炭产业20条”,到2014年启动低碳创新行动计划、清理规范涉煤收费、改革煤焦公路销售体制,再到2015年开启“煤炭管理革命”,该省坚持市场化改革方向,每年为煤企减负百亿元以上,大力倡导绿色转型。除了聚焦煤炭产业清洁、高效利用重大关键共性技术问题和需求,编制产业创新链外,还全面推进山西科技创新城项目建设,对接引进煤基低碳领域高端研发机构,打造低碳发展的新高地。

2013年,国务院公布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》,这是我国首次出台关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划,确定了全国262个资源型城市2020年发展目标,包括:资源枯竭城市的历史遗留问题要基本解决,可持续发展能力显著增强,转型任务基本完成。

指数偏低,多数城市没能摆脱“资源诅咒”

如今,距离任务完成只有不到4年的时间,可各地交出的答卷,似乎并不尽如人意。

截至目前,我国已分三批确定了69个资源枯竭型城市(县、区)。国家发展改革委相关负责人表示,资源型城市可以分为两类,一种是资源本身是可以的,受价格的剧烈波动出现周期性困难;另一种则是资源出现枯竭,面临着实实在在的压力,但这么多年的转型结果却并不是特别令人满意。

《中国资源型城市转型指数》显示,在被评价的城市中,综合指数(满分为1)位于0.400~0.599之间的城市数达到91个,占城市总数的79.1%,这表明多数资源型城市的综合指数分布在中间位置,总体转型效果并不突出。

同时,该报告指出,对于不同发展类型的资源型城市来说,成长型、再生型城市的经济转型效果好,但与预期不符的是环境转型和制度转型指数普遍偏低,影响了总体转型效果。多数衰退型城市的经济转型落后于其余三类城市,若不尽快实施有效转型战略,城市转型将持续陷入困境。

黑龙江省七台河市是我国三大保护性开采煤田之一和东北地区最大的焦煤生产基地,在各地级市综合转型指数中,成绩仅为0.339,位列最后一名。作为一座新兴的以煤炭等为主导的城市,缘何会产生如此现象?

报告分析,七台河市在转变以煤炭为主的经济结构以及为地方经济寻求新的增长点这两方面上表现得并不够好。同时,政府和市场在推动城市转型中的作用也不够显著。

虽然当地政府大力推进产业转型升级,引进一系列项目例如宝泰隆30万吨稳定轻烃项目,来促进当地传统煤化工产业向现代化煤化工产业迈进,同时又大量引进非煤项目推动工业转型、优化工业结构,但这却并不能改变煤炭产业依旧占据当地经济半壁江山的现实。煤炭产业单一化、主导化的经济结构并未改变,加之近年来煤炭产业的不景气,使得城市转型进展缓慢。

事实上,除了七台河,在黑龙江10多个地级市中,还有“油城”大庆,“林城”大小兴安岭即大兴安岭和伊春市,“煤城”鸡西、鹤岗、双鸭山等6座城市属于资源型城市,他们的产业布局结构高度同质化,同样也面临着资源枯竭的困境。

此外,去年全国两会期间发生的龙煤集团欠薪事件,也从另一个角度折射出传统能源企业的转型之困、资源型城市的转型之难。

第十二届全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻在《中国资源型城市转型指数》发布会上表示,资源型城市产业多样化严重不够,经济转型非常艰难。

业内人士指出,当前,我国一些资源型城市经济增速出现大幅下滑,表面上是受困于资源枯竭,但本质原因还在于创新不够。

北京大学国家资源经济研究中心主任李虹撰文指出,资源型城市转型除了从区域层面关注,还要分生命周期考虑。在资源型城市划分的4个周期中,成长型资源城市压力最小,但是处于发展初期,经济压力比较大;成熟型城市的压力较小,环境压力突出;经济社会衰退型的城市压力最大;再生型的压力依然很大,尤其是社会遗留问题比较严重。

如何解决资源型城市在探索转型中所面临的共性、特性以及内外部问题,已经成为下一步转型的突破口和发力点。

作“春蚕”还是“蝌蚪”,协调发展是关键

通常,人们将历史上资源型城市的命运形象地总结为“春蚕型”和“蝌蚪型”,意思就是说,“春蚕型”城市像春蚕作茧、丝尽而亡,最后弃城而走、整体搬离;而“蝌蚪型”城市则像蝌蚪跳上岸,摆脱对资源的依赖,蜕变成“青蛙”,即使资源枯竭,城市也会可持续发展。资源型城市作“春蚕”还是当“蝌蚪”,选择的关键,就在于如何看待并解决全面转型、协调发展的问题。

北京大学国家资源经济研究中心的研究表明,多数资源型城市在转型中未能很好地实现经济、社会、环境的协调发展,往往呈现出一方面或几方面较为突出,而其他的方面较为低弱的失衡发展局面,从而影响了整体的转型效果,也会使已经取得的成绩大打折扣。例如,山西大同在环境转型以及社会转型方面比较突出,而经济转型和制度转型则较为薄弱;安徽亳州在环境转型上比较突出,而社会转型则相对薄弱等。

专家指出,破除转型难题,除了要解决资源依赖的问题,更要注重经济、社会、环境之间的有机协调,以及外部制度环境的建设,采取特殊的、符合国情的方法来解决。

作为在《中国资源型城市转型指数》中总体评价排名第1位的城市,内蒙古包头市的转型成功经验也许值得其他城市借鉴。

近年来,随着包头煤炭资源的日趋枯竭和中央驻区企业神包矿业公司战略调整,地区主导产业缺失,财政税收锐减,地质灾害频发,社会矛盾突显,陷入了“矿竭城衰”的发展困境,地区发展举步维艰,经济社会亟待转型。2012年,包头市石拐区被国家列入第三批资源枯竭城市名单。

城市的转型之路该怎么走,如何实现可持续发展?包头市石拐区面临着诸多挑战。对此,包头市确立了“四个基地、两个试点、一个示范区”的转型目标,通过生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区的做法,将石拐区建设成了包头市城市生活物资配送物流产业基地、清洁能源加工输出基地、内蒙古重要的多元素合金材料加工基地以及生态旅游文化产业基地,同时,打造了全国改革发展城镇试点、“智慧城市”试点和资源枯竭衰退型城市异地转型示范区。在经济、社会、环境三者的协调配合下,包头顺利实现了资源型城市的成功转型。

但需要指出的是,对于转型效果明显的资源型城市来说,无论是资源开发处于上升阶段、资源型产业发展势头强劲,还是经济发展基本摆脱了资源依赖,形成了新的发展路径,如若不在生态环境上居安思危,还是会回到以前“一年到头不开窗,瞅啥都是雾蒙蒙;刮风下雨脏水溢,外出回来变泥人”的老路上来。

李虹认为,很多资源型城市经济增长数据好看,但是并未带来环境质量的改善,因此这些城市今后在重视经济增长的同时,也需关注环境问题。

如何平稳、顺利地转型,决策者们正面临着巨大压力和挑战。抚平“地球疤痕”,中国的资源型城市还有漫漫长路要走。

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