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广东:高标准农田建设难在哪?

2017-05-31 10:56:00    来源:    作者:祝桂峰

 

部门间专项规划和资金安排统筹衔接不够、建设内容不配套、建设管理不到位、建后管护机制不健全……这是广东省副省长许瑞生针对全省高标准农田建设项目,向省国土资源、农业、财政、发改等有关部门负责人点出的存在问题。

目前,广东省“十三五”时期高标准农田建设工作已经部署,如何确保按时保质保量完成国家下达的目标任务?高标准农田建设薄弱环节在哪儿?带着一系列问题,记者进行了一番调查走访。

成 效

“十二五”建成1527万亩,新增耕地9.6万亩

“十二五”期间,广东省共下达各市高标准农田建设任务1510万亩。国土资源、农业部门安排并竣工完成1229万亩,财政(农业综合开发)部门安排并竣工完成298万亩,全省合计建设面积达1527万亩,超过国家下达任务。

通过高标准农田建设,广东省新增耕地9.6万亩,新增耕地率0.63%;耕地质量分别提升0.46个利用等,新增粮食产能54万吨;新增和改善机耕面积940万亩,规模化经营面积47万亩,田间道路通达度达到94.82%以上。同时,在高标项目建设过程中,有6万多农民通过投工投劳等方式参与了项目建设,直接获得收益总计4亿多元,人均获益6500多元。

记者了解到,在此过程中,广东省政府将高标准农田建设任务列为耕地保护约束性指标,纳入每年省政府与各市政府签订的耕地保护目标责任书,先后出台《广东省高标准农田建设项目和资金管理暂行办法》《广东省高标准农田建设规范》《关于在高标准农田建设过程中加强职务犯罪预防工作的通知》等10多个规范性文件,明确市、县要足额计提用于农业土地开发的土地出让收入投入到高标准农田建设。截至去年底,省财政累计投入建设补助资金达270多亿元。

“虽然高标准农田建设取得阶段成效,但整体成效并不明显。”广东省国土资源厅耕地保护处处长王祖华直言不讳地说:“各类建设资金使用没有突破部门界限,高标准农田建设、新增粮食产能、农业综合开发、农田水利相关专项规划未能真正有效糅合成一个整体,建设效果未能最大化等成为掣肘其发展建设的关键因素。”

王祖华坦言,一些地方确实存在“重立项、轻实施,重审批、轻监管”,高标准农田建设项目实施进度慢的现象;有的地方选址踏勘工作不扎实,规划设计变更频繁,影响工程进度;还有一些地方不同部门牵头实施的项目建设范围存在重叠。

王祖华认为,高标准农田建设投入标准仍不高,绝大多数的市县既没有配套建设资金,也没有整合其他涉农资金统筹使用,全省的建设投资标准停留在省级补助的每亩1500元水平,相比省情相当的江浙一带每亩近3000元的建设标准,广东省各地建设标准整体偏低。

广东省土地开发储备局局长宁晓锋告诉记者,部分地区工作拖沓滞后,不少都是第二个年头才开展上一年度项目的立项、规划设计、工程招投标等前期工作,建设进展非常被动,甚至出现临时抱佛脚、下死命令倒逼赶工期等现象。一些地方存在项目工程施工偷工减料、未按规划设计施工以及施工单位违规分包、转包和提供虚假资料获取工程等问题。

“项目基础设施后期管护问题突出。”宁晓锋说,农田设施重建设、轻管护的局面现象也较为普遍,高标准农田建设后,缺少具体的设施管护措施和专项管护经费,日常管护工作难于落实,经常出现设施损毁得不到修复的情况。此外,一些地区耕地撂荒、丢荒现象仍不同程度存在。

国家土地督察广州局督察专员段怡春则认为,有些地方把高标准农田建设任务当成包袱,能推则推,有的地方还建议异地建设高标,这种认识是错误的。他强调,高标准农田建设是对各地保护的耕地尤其是基本农田进行的高标准整治,是增加耕地生产能力,达到旱涝保收的有效举措,是各地政府必须履行的责任和义务。

制 约

部分地区建设进度慢,建设效果未能最大化

为探寻真相,记者在广东部分地市进行了调查走访,发现影响制约高标准农田建设的原因存在于方方面面。

佛山市地处珠江三角洲腹地,在探索实践中,当地发现高标准农田建设规划设计后项目修改程序较为复杂,降低了整体项目建设效率。记者探访得知,由于高标准农田建设要使用村集体土地进行建设,在工程施工过程中,常会遇到农户临时改变想法的情况,需进行小范围的工程设计修改。同时,受佛山地理条件约束,部分区由于山地较多,基本农田分布较为分散且多为鱼塘,各部门资源统筹力度需进一步加强。

在素有“石材之乡”称誉的云浮市,记者调查发现,个别部门对高标准农田建设工作不够重视,存在个别项目建设规划没有得到全面落实、项目建设技术人员力量投入不足、建设工程项目管理制度执行不到位等现象,直接影响了项目工程进度和工程质量。个别项目工程变更资料不完整和施工现场记录不规范,造成了组织材料时间长、材料质量不达标的现象。

对此,云浮市副市长施东红表示,项目资金管理和使用滞后的现象确实存在。首先是工程进度与资金申请差距较大,部分项目的工程进度已完成,但施工单位却没有及时组织好资料,向财政部门申请进度款,这与项目管理不到位,资料不完整有密切关系。其次是个别项目业主单位没有安排专门的财务管理人员全程跟进,造成有关工作衔接不畅。

阳江市地处粤西欠发达地区,地方财政困难,高标准农田建设地方财政配套资金投入有限;各级项目管理单位专业技术力量普遍薄弱,缺少懂技术、会管理的专业人员,缺乏技术支撑保障;经过几年的高标准农田建设,大部分可建设、易建设、连片的、交通便利、有水源保证的耕地已划入高标准农田建设范围,今后适宜进行高标准农田建设的耕地越来越少,规划选址困难,建设难度加大,成本加重。

在地处粤北山区的韶关市,记者在现场看到,该市因受地形地貌限制基本农田集中连片面积小,田间基础设施差,道路通达不畅,建筑材料运输困难。造成施工艰难;在工程建设过程中,为了完善机耕路、田间道、灌排渠等工程,势必会占用部分田地,而田地被占用的农民对此意见较大,造成项目实施难度增大。同时,年度建设任务下达较迟,影响项目建设提早谋划和前期工作,错过了项目建设施工的“黄金季节”。

在湛江市,记者了解到当地在“十二五”期间建设任务量大,项目勘测、建设方案和预算编制、施工和验收等各项程序多,并涉及预结算审核和多项招投标工作,所需时间较长。但由于建设资金标准偏低,很多需要建设的路、沟、闸和桥等因资金不足未能建设,不能充分满足项目区实际需要和群众的愿望。部分群众对此不理解,一旦不满足要求就阻碍施工,影响工程进度。

湛江市副市长陈伟杰认为,高标准农田项目建设相关资料过于繁琐,其设计、实施、县级初验、市级工程复核、市级竣工验收、核发确认函等环节所需要的资料都极为繁琐,涉及项目的文件10多个、资料50多种。同时,进度慢的地市,政府和项目主管部门领导不够重视,没有真正把这项工作放在重要位置来抓 ,得过且过;部门之间的协作也不够密切。比如项目范围重叠、地类审核、资金使用情况财政审核、施工现场协调等等。“只要某个环节配合不够,都会影响项目进度。”陈伟杰说道。

建 议

加大补助标准,加强资金统筹

针对存在的各种问题,在调查中,各地高标准农田建设的主管部门负责人也提出了相应的意见和建议。

梅州市国土资源局副局长吕悦初建议,在下拨省级补助资金时,应综合考虑地方经济社会发展程度、财政实力和基本农田现状,适当提高粤北山区补助标准;建议省里调整提高人工单价标准或允许按照当地公布的人工单价标准作为项目规划设计与预审编制依据,以利于推进今后各年度高标准农田建设工作。

吕悦初认为,按照国家和省“占优补优,占水田补水田”耕地占补平衡政策要求,当前各地正在加快推进耕地提质改造水田工作,在“十二五”已建高标准农田范围内仍存在部分资源具备改造潜力,为拓宽耕地提质改造水田选址范围,建议上级允许将“十二五”已建高标准农田范围内的资源纳入今后提质改造水田范围。

水稻播种面积约占珠三角1/3的江门是广东省农业大市,该市市委常委利为民说,针对营改增等问题,请上级部门尽快修订完善相关的定额标准,同时结合高标准农田项目目前人工定额过低的实际情况,允许高标准农田项目可参照所在地发布的建筑行业人工定额,以便于项目建设的顺利推进。“希望省里对目前在二次运输、营改增问题上的做法提出指导意见。”利为民建议,取消下达高标准农田建设任务,将下达任务方式转为由各地根据实际情况申报的形式开展;省里能够进一步明确后期管护资金筹集和使用;在省级层面会同水利、住建等部门加强行业之间的共同监管。

肇庆市部分地方适宜条件的耕地在“十二五”期间已基本建成高标准农田,“十三五”期间高标准农田项目将呈现零碎化、偏远化等特征,建设难度增大,投入的资金等成本也随之增加。因此建议应加大补助标准,加强资金统筹,同时整合各方人力、财力等资源,完成“十三五”建设任务。

对此,肇庆市国土资源局局长黄进平说,每年高标准农田建设省级补助资金因财审、工程招投标等原因都有结余,“十二五”期间全市累计已有较大的资金结余,该部分资金属于省级财政年度建设资金,按有关规定应在当年使用否则需原渠道返还到省财政,目前该部分资金尚未返还,由于没有政策支撑,各地均无法充分利用节余的补助资金。建议省国土资源厅、财政厅、农业厅三部门尽快出台政策指引,明确该项结余资金的使用规定。

中山市国土资源局局长吴伟强则认为,现行土地开发整理项目预算定额标准较低,其现行实施的《土地开发整理项目预算定额标准》是在2011年颁布实施,到现在已经跟不上物价上涨水平,建议适当调整。同时,高标基本农田建设项目施工运输条件相对较差,大部分原材料要进行二次运输。因此,建议按各市实际情况,允许在《土地开发整理项目预算定额标准》基础上因地制宜的上浮定额单价系数。

展 望

建立长效机制,确保“十三五”建成1046万亩

《关于加强耕地保护和改进耕地占补平衡的意见》明确,到2020年全国确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。这个任务分解到广东省,是到2020年要确保建成2556万亩、力争2939万亩,其中“十三五”期间要确保建成1046万亩、力争1429万亩。

“这是我省必须按期高质量完成的一项政治任务,必须不折不扣抓好落实。”许瑞生表示,在具体工作中,要重点抓好强化组织领导、加强规划衔接、加大资金整合力度等工作。

广东省要求,各地要切实做好统筹谋划,充分衔接本地区新增粮食产能、农业综合开发、土地整治等有关规划,编制市、县级高标准农田建设实施方案。各地要按照集中连片、整体推进的要求,合理确定建设优先顺序,优先安排已划为永久基本农田、水土资源条件较好、开发潜力较大的地块,优先安排干部群众积极性高、地方投入能力强的地区,优先将新型经营主体经营的土地纳入规划范围和年度建设计划,还要积极支持贫困地区建设高标准农田。

同时,广东省鼓励各地因地制宜,探索多种形式的资金整合模式,可以按照统筹规划、分部门实施进行整合,也可以突破高标准农田建设资金使用部门界限推进资金整合。有关部门要把高标准农田建设作为支农投入的重点,加大投入力度,合理制定和提高不同类型区的亩均投资标准。各地还要在政府性资金投入的基础上,积极鼓励社会资本投入,形成全社会广泛参与的多元化投入和建设机制。鼓励各地探索采取政府和社会资本合作、设立基金、贷款贴息、先建后补等方式推进高标准农田建设。充分发挥农民、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业等经营主体的作用,按照自愿原则,筹资投劳开展高标准农田建设。

广东省国土资源厅将加强项目管理、健全建后监管、强化问责追责,真抓实干、开拓创新,全力加快推进高标准农田建设工作,确保完成年度工作目标任务,向国家和省委、省政府交出一份合格的答卷。

广东厅厅长陈光荣指出,各市、县政府要统筹安排县城内高标准农田建设工作,将待整治地块信息在各部门之间共享,避免不同部门实施的建设区域重叠,如果有重叠,要按重叠面积在下一年度安排相同面积的补建任务;要按照“先建机制、后建工程”的原则,建立健全本地区高标准农田建后管护长效机制;要建立存在问题查处整改和责任追究机制,对于检查、审计发现的问题要立即整改、严肃问责,特别是对于规划随意设计、规划设计未经农村集体经济组织和涉及地块农民代表同意,以及工程施工偷工减料、弄虚作假、违规分包转包、不按规划设计随意施工等问题要依法依规查处,并在报纸、网站等新闻媒体上公开曝光。

据悉,目前,广东省发改委正牵头编制《广东省高标准农田建设总体规划(2016~2020年)》,将建设任务分年度一次性下达至各地。各地高标准农田建设目标任务将分解落实到县,落实到具体部门、项目、地块和图上,工作任务要求今年年底前完成。

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