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多予少取,给农民更多获得感

2017-08-02 14:02:23    来源: 中国国土资源报    作者: 李倩 胡志喜 童大文 陈曦

 

农历五月,湖北宜城。正午的太阳火辣辣,流水镇黄冲村七组村民肖龙却难得休息。不到半小时,他接到两单找上门来的挖掘生意。“照这样干,保守算一年纯收入能有十几万元,全靠宅改的好政策!”肖龙喜不自胜地说。

27岁的肖龙,以前在深圳开挖掘机。2016年他回乡创业,看好了一台七八成新的挖掘机,但有七八万元的资金缺口。正当他愁眉不展时,当地实施的宅基地制度改革让事情有了转机。他将家中250多平方米的房子抵押给银行,顺利贷到了这笔钱。

地处汉江中游的湖北省宜城市是全国33个农村土地制度改革试点区域之一,承担宅基地制度改革试点任务。在这片广袤的鄂西北农村,像肖龙一样的众多农民,一夜间走到了全国深化改革的一线。宜城本着“多予少取”的改革初衷,农房抵押贷款、宅基地有偿使用、宅基地自愿有偿退出等一系列改革破冰之举,使“肖龙们”体验到了更多“获得感”,生活掀开了新的一页。

还权赋能,让“死资源”变成“活财产”

长期以来,宅基地面积超标、“一户多宅”等现象普遍,加上退出机制不畅,已成为制约农村土地集约利用、农业人口转移进城的瓶颈。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》要求,探索实行宅基地有偿使用和自愿有偿退出。

如果说宅基地有偿使用与自愿退出是破解历史遗留问题的两把“利刃”,那么确权登记就是确保“利刃”所向之处合法、公平的坚强后盾。

“农村宅基地改革‘破冰’首要之举在于确权”。宜城市国土资源局局长何海燕认为,对面积超标、“一户多宅”等实行有偿使用制度,并不是要将其合法化,而是通过确权,将合法的和不合法的都记载清楚,对合法的予以保护,不合法的限制其权利。

宅基地合法面积的确定成为确权的首要问题。通过对试点区域的全面调研和相关法律法规的深入研究,宜城市出台了《农村宅基地管理办法》,对宅基地法定面积予以明确:城市规划区内,建设农民公寓和农民住宅小区的,户均用地面积不超过90平方米。镇政府所在地、传统集镇、新型社区集中建设的,户均宅基地面积不超过140平方米。不宜集中统建的传统农区、丘陵山区,人均耕地小于等于1亩的,宅基地面积不超过160平方米;人均耕地大于1亩、小于等于2亩的,宅基地面积不超过180平方米;人均耕地大于2亩的,宅基地面积不超过200平方米。

依照此法定面积标准,经详查,全市10.66万农户拥有11.24万宗宅基地,其中“一户多宅”的有8700户,超占面积的8.63万户,占总数的81%。

“农房和宅基地合一的不动产权证能发则发、应发尽发,才能使宅基地制度改革的基石更牢固、内容更充实,才能最大程度保护农民在改革中利益不受损,有足够的获得感。”据何海燕介绍,按照“尊重历史、正视现实、划分时段、多予少取、区别对待”的原则,宜城市专门出台了《农村宅基地历史遗留问题处理办法》,对超占面积、 “一户多宅”、违法占用宅基地、原使用权人与实际使用人不一致等问题给出了具体的确权登记解决方案。

据统计,截至目前,宜城市已累计发放“房地一体”的宅基地不动产权证书1万余本,预计今年9月底可完成应发总数的70%以上。

“办下产权证,心里踏实了。”刘猴镇胡坪村村民吴昌财住了近30年的两层楼房,终于拿到了标注农房和宅基地面积的不动产权证书。在胡坪村四组,记者看到,包括吴昌财在内的47户村民宅基地面积、权利人等产权信息都在公示栏上张贴,便于村民监督。

宅基地与农房统一确权颁证,为农民办理抵押贷款扫除了最后的“拦路虎”,农村最大一块“死资源”正在变成“活财产”。肖龙领到不动产权证的当天,就和其他4位农民一起办理了抵押手续,领到了总额为46万元的贷款。同村的村民赵保川贷款10万元发展生态种藕。他告诉记者,过去农民办理贷款业务,农房没有产权证无法抵押,只能采取三户联保方式,贷款额度只有3万~5万元。

对于农民住房财产权抵押贷款,业内一直有一种担心:宅基地和住房是农民的“命根子”,万一还不上贷款,农民的居住权如何保障?为了打消这种顾虑,《宜城市农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》规定,农民以住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的,应同时符合四个条件:一是具有完全民事行为能力,无不良信用记录;二是用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议,依法拥有权属证明,未列入征地拆迁范围;三是除用于抵押的农房外,借款人应有其他长期稳定居住场所;四是所在集体经济组织同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。

农民住房抵押贷款面临的另一个法律风险是抵押物强制执行难度大。对此,宜城几家办理农民住房抵押贷款业务的银行表示并不担心。宜城规定,城市规划区范围内的农民住房财产权,全市范围内农业户口居民可买受;城市规划区范围外村集体经济组织的农民住房财产权,买受人限定在所在镇农业户口范围内;处置方式包括拍卖、变卖、协议转让等。另外,宜城市还制定了政府兜底措施,设立了农民住房财产权抵押贷款奖励基金,专户管理,专款专用,用于金融机构开展农民住房财产权抵押业务的奖励,弥补因各种不可抗力造成的贷款损失。

中国人民银行宜城市支行行长王大钊表示:“全市农房总估值超过200亿元,经调查有20%~25%的农户有贷款需求。我们将在贷款额度、利率和期限上尽量向农民倾斜,确保农房抵押贷款顺利实施。”

“分段+调节”,公平合理实现有偿使用、有偿退出

农村宅基地制度改革,有偿使用和自愿有偿退出是难点。多年来,我国主要依靠法律、行政、技术等手段管理农村宅基地,不可谓不严格。但由于经济手段严重缺失,在很大程度上造成了宅基地面积超占、乱占耕地、闲置浪费。强化经济手段解决这些痼疾,实现农村宅基地节约集约使用,是本轮改革试点的一大考题。

据宜城市人大常委会副主任丁国锋介绍,该市提出,对因历史原因形成的超占面积、“一户多宅”、非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地等情况,在农村集体经济组织主导下,按照各个时段的具体情况实行梯度式分年度有偿使用。

遵循改革试点“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线原则,同时引导农户退出多占宅基地,实现农村土地节约集约利用和公平取得宅基地,宜城市出台《农村宅基地有偿使用办法》(以下简称《办法》),基于“分段+调节”的基本思路,主要从三个层面提出了对策。

一是清理历史遗留问题,提出有偿使用的方式和方法。针对超占面积、“一户多宅”、非集体经济组织成员通过继承和其他方式占用使用宅基地的,在农村集体经济组织主导下,按照各个时段的具体情况实行阶梯式分年度有偿使用制度。

二是建立宅基地有偿使用费基准价格。依据交通和经济条件等因素,分为主城区、副城区和工业园区及镇政府所在地、传统集镇、中心村、普通村五个等级制定收费标准。

“基准价格适度,才能发挥有偿使用的作用。基准价格过高,超出群众承受能力,难以取得干部和群众的支持,就很难实现;基准价格过低,则不能发挥对用地的制约作用。”丁国锋说。

三是建立了宅基地有偿使用费标准测算体系。将有偿使用费标准的测算方式分为按情形、区位、面积、时段分别测算。各集体经济组织可根据自身实际情况,如区位条件、地貌类型、人均耕地面积等,组合4种方法,选取适当的调节系数,形成自己的有偿使用费测算标准体系。

该《办法》规定,宅基地超占面积分段处理。法定面积在村规民约或本村实际平均面积之间的部分为一段超占面积。超过村规民约或本村实际平均面积的部分为二段超占面积。其中,原已制定村规民约的按村规民约面积计算,原未制定村规民约的按村平均面积计算。基准价格调节系数由村委会通过村民自治的方式予以调节。

根据以上规则,分两种情况计算有偿使用费:一是采取分年度收取有偿使用费的,年度费用=一段面积×基准价格×调节系数+二段面积×基准价格×调节系数。二是采用一次收取若干年或一次性全部有偿使用费的,总费用=(一段面积×基准价格×调节系数+二段面积×基准价格×调节系数)×有偿使用年限。

透过以上规则可以看出,宜城市宅基地有偿使用的原则有四:因地制宜确定基准价格、依法确定超占面积的时段和数量、法定面积和村规民约相结合确定超占面积区段、村民自治与政府引导相结合确定调节系数。

由于宅基地等级和收费标准划分科学合理,得到了大多数群众认可。目前全市已收取有偿使用费1176.9万元,占全市应收总数的89.7%。

在丁国锋看来,宅基地有偿使用与自愿有偿退出犹如硬币的两面,应用经济手段一边“推”、一边“拉”解决历史遗留问题,最终实现宅基地依法公平取得、节约集约使用。

丁国锋告诉记者,宅基地退出的首要原则是自愿。宜城市明确,不以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件,宅基地退出完全由集体经济组织成员出于自身利益考虑自愿申请,不附加任何强制条件。其次是有偿。必须对集体经济组织成员进行补偿或补贴,通过建立回报引力机制,合理引导退出宅基地。最后是保护农民利益。测算退出补偿补贴时,站在农民的立场上,使农民“搬得动、走得了、回得来”。

《宜城市农村宅基地自愿有偿退出办法》规定,自愿退出的宅基地在移交土地时由村委会给予补偿和奖励。补偿和奖励的标准为:法定面积部分按当地征地补偿费的标准补偿;超占面积部分按当地土地补偿费的70%补偿;在退出协议约定的时间内向村委会移交土地的,另按法定面积补偿费的20%给予奖励。村委会可根据资金状况在前款规定补偿标准的0.5倍至1.5倍之间确定具体补偿标准。

宅基地有偿退出补偿资金难筹集问题一直是制约宅基地退出的瓶颈难题。以新街乡罗屋村为例,这个村集体经济薄弱,全村全年收取的有偿使用费仅4.7万元,按现行的退出补偿标准8505元/亩,资金量远远不够补偿额。

怎么办?当地积极寻求政策支持,以实施城乡建设用地增减挂钩的形式,推动农村宅基地有偿退出。据测算,罗屋村由此将消除80%的“一户多宅”。

罗屋是宜城的一个缩影。据测算,通过宅基地有偿使用和自愿有偿退出,统筹土地整治后,全市可新增耕地面积5万亩。

为满足农民改善型住宅需求和进城居住的城镇化趋势,宜城在坚持“一户一宅”的前提下,打破宅基地村域流转限制,探索县域内流转。允许宅基地在县域或镇域范围内的农业户籍间腾退流转,城市规划区内外采取不同形式保障户有所居。全市首批规划建设6个农民聚居区,可容纳6000余户近4万人入住。同时,探索转变宅基地功能,变单一性居住为自住和经营兼顾的多功能载体,进一步显化宅基地的价值,增加农民财产性收益。

例如,流水镇莺河村退出破旧危农房过程中,改变过去一拆了事的简单方式,结合当地自然资源、民俗风情,由政府主导设计布局,农民参与经营管理,在保留原始村落风貌基础上就地改造翻新,打造特色村庄,探索“一村一品”的个性化发展。

“眼睛向下找答案”,怎么改、怎么干由农民说了算

“既突出了政府的改革主体责任,又充分调动了基层主动作为,提升了政府治理能力和治理水平。”业内专家评价,宜城市农村宅基地改革试点始终贯穿市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革指导思想,着力提升村集体自治能力,注重民主决策,维护农民合法权益的改革定位,将改革顶层设计自上而下与基层实践探索自下而上两者有机融合。

实施宅基地管理制度改革,收取宅基地有偿使用费,宅基地有偿退出难不难?丁国锋一语道破玄机:老百姓参与制定政策就不难。观察宜城改革实践,无论是有偿使用情形的确定,还是划分有偿使用面积区段、确定基准价格调节系数乃至有偿使用费的计算和征收,都采用了村民自治。

在宜城,宅改怎么改、怎么干由农民说了算。“农村宅基地制度改革没有现成经验可供借鉴,凡在改革中遇到的难题,我们都坚持眼睛向下、问计于民,到群众中寻找答案。”丁国锋告诉记者。农民希望解决历史遗留问题要尊重历史、正视现实、划分时段、多予少取、尊重多数,确定宅基地面积要考虑生活生产需要,有偿使用收费标准要考虑绝大多数农户承受能力,集中居住要自愿选择等意见,丰富了宅基地制度改革的思路,为解决诸多难题寻到了秘方。

宣传发动增动力,农民从“我知晓”变为“我支持”。为消除基层群众的疑虑,宜城市加大改革宣传力度,了解农民真实意愿,重点帮助他们算好三笔账:耕地保护账、农民增收账、村集体收入账。农民和基层干部知道了宅改带来的好处,对改革从“我知晓”变为“我支持”。

调查摸底摆实情,农民从“要我改”变为“我要改”。宜城市组织以村干部为主的500多名干部进村入户,调查摸底,弄清了全市宅基地现状,广大干部农民从“要我改”变为“我要改”。地处城郊的鄢城办事处七里岗村365户,户平宅基地面积410平方米,远远超过法定面积,有50户非集体经济组织成员通过其他方式取得了宅基地。该村党支部书记熊金富深有感触地说:“不摸不知道,一摸吓一跳,再不加强宅基地管理,真是要乱套了。”

完善制度强根基,农民从“找干部”变为“翻本本”。目前,宜城市已经起草制定了宅基地改革相关的有偿使用、自愿有偿退出、历史遗留问题的处理、收益资金管理、回购资金管理、农村宅基地管理办法、村民自治实施办法等7项制度和办法,为改革试点提供了制度支撑,也给了农民一根“拐棍”——过去每逢遇到宅基地难办的事,总要去“找干部”讨说法,现在翻翻制度条款,答案一目了然。

流水镇黄冲村全村应收宅基地超面积有偿使用费650户,目前已收644户,占比达到99%。根据干部和大多数村民的意见,他们选择了一次收取3年的方式,共收取宅基地超面积有偿使用费19万元。

该村村民柯先林,十年前因拒交拖欠集体的8000元承包费,没办到土地使用证,后来粮食直补拿不到,吃了闷亏。这次,他抢着第一个交清了宅基地有偿使用费。他乐呵呵地对记者说:“一交清宅基地就有了‘身份证’。以后既不担心和邻居扯皮,还能抵押转让,这样的好事再也不能错过了。”

板桥店镇已收取宅基地超面积有偿使用费4538户共计210万元,收取率达90.65%,已发放不动产权证书2212本。这个镇将经验总结为“一个签字、两项公示、三个会议”:“一个签字”,就是要农房权属来源入户调查农户签字,在一个月内入户调查宅基地9980宗,调查率92.2%,农户签字率93.8%;“两项公示”,就是农户宅基地面积和有偿使用费收缴使用情况公示;公开透明的操作下,没有因宅基地改革引发一起群众上访。“三个会议”,就是开好“村两委会、村组干部会和村民代表会”等3个会议,成立村民事务理事会,商讨制定了宅基地管理村规民约等14项涉及宅改的配套制度。

宅基地有偿使用费怎么使用,也由农民说了算。宜城市把宅基地改革与建立健全村级财务公开和民主管理制度同步推进。黄冲村用征收来的资金修建了村级文化广场,为全村安装了35盏路灯,暖暖灯光点亮了乡村夜晚;胡坪村拿出部分资金安装自来水管道,汩汩清泉流到了乡亲们家中……

宅改,就这样让宜城农民有了更多的获得感。

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