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为新农村建设用地监管“堵漏”

2011-11-17 09:36:16    来源: 中国国土资源报    作者:《新农村建设用地与监管对策研究》调研组

按语:近年来,全国各地新农村建设有序推进,农村生产条件和农民生活环境不断改善,有力地促进了新农村经济社会发展。然而,在土地督察调研过程中发现,一些地方政府对新农村建设引导和监管不到位,致使有的地方在新农村建设中出现了土地违法违规问题。

为此,国家土地督察上海局会同有关研究机构,通过对浙闽区域的新农村建设情况进行延伸调研,分析该区域内新农村建设用地中存在的主要问题及其产生根源,就如何完善和加强新农村建设用地的监管,提出了一些对策性建议和探索性措施。

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是对我国新农村建设的新要求。各地结合自身实际,逐步形成了布局合理、功能互补和特色鲜明的新农村建设格局,新农村建设取得了阶段性成果。但是,对浙闽区域的新农村建设调研发现,有相当一部分农村基础设施、活动场所、村委会办公楼、乡村道路等项目不履行农转用审批手续,村集体和个人违法占地建住宅、厂房等现象在一些地方比较普遍。同时,普遍存在新农村建设用地指标偏少、村镇规划滞后等问题。针对这些问题,我们提出了加强新农村建设用地及其管理的对策措施。

加强规划衔接和计划管控,加大项目审批和执法监管的力度

确保村庄和集镇规划与土地利用总体规划等各类规划相衔接。国土资源部门要先期介入新农村建设的各类相关规划工作,确保土地利用总体规划的基础地位,严格限制调整土地利用总体规划。各级政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划,对农村集体建设用地实行总量控制。对确需占地但不符合规划的,经有权机关批准后,方可进行规划调整和审批,但必须严格限定规划调整的比例和规模。

同时,加强新农村建设用地计划管理。在符合土地利用总体规划的前提下,合理安排新农村建设新增建设用地指标,新村建设涉及农用地转为建设用地的,必须纳入农用地转用年度计划,办理农用地转用审批手续。尤其注意年度计划与规划的衔接,不得突破规划总规模。在此基础上,加强指标使用管理、考核和审查,防止弄虚作假和挪用指标。

对集体建设用地的审批应严格审查、规范,防止利用集体建设用地建设房地产和工业项目。对新农村建设过程中存在大量闲置土地、低效用地、占用耕地过多、违法用地突出的地区,相应核减或停止安排新增建设用地指标或增减挂钩指标。同时,新农村建设应尽量利用原村庄内的空闲地、零散宅基地、荒芜废弃土地,要通过村庄整治、开发复垦等手段解决建设用地空间,切实履行耕地占补平衡义务。

对新农村建设用地的执法监管要明确相关部门的监管责任,丰富土地执法监管手段。一方面,建立健全部门联动的监管机制,明确发展改革、城乡建设、规划、财政、交通、水利、农业等部门涉及新农村建设用地管理的共同责任,将相关部门责任纳入《土地管理法》范畴。另一方面,通过经济、行政、法律、技术等综合手段加强监管,大幅提高对违法违规用地的处罚标准,增大违法成本。建议将《违反土地管理规定行为处分办法》的主要内容上升为法律,以党纪政纪约束地方新农村建设违法用地冲动,同时充分利用航测遥感等先进技术,对新农村建设的实施进行定时或适时监控。

  完善增减挂钩政策,规范集体建设用地流转和宅基地管理制度

为了确保城乡建设用地增减挂钩政策的实施“不走样”,各地应在摸清本地农村建设用地具体情况、作好整理规划的基础上,出台细则规范增减挂钩政策的实施,进一步明确地方政府及各相关部门的责任、土地整治的要求和实施步骤等。

在农村土地产权管理制度中,应明晰集体建设用地的所有权归属、完善产权结构。在产权结构上,明晰占有、使用、收益、处置等权能,并推行有偿使用原则,允许取得土地所有权的权利人在使用年限内流转集体建设用地的使用权;在土地确权登记发证上,须进一步完善农村土地产权管理制度,以法律的形式明确农村土地产权主体。

规范集体建设用地流转的条件和程序,形成规范的二级市场。转让人须持有依法取得的农村宅基地使用权证和房产证,且产权清晰无争议;转让人转让宅基地后还要有固定合法的住所,能保证生活的基本需要。对受让人也应该设定相应的受让条件,比如城镇居民回乡定居户口迁往农村且无房居住的,在农村经常居住满一年的外来人口等。建议设定人均住房面积标准,对超过最高限定面积的应限制其受让权等,以减少农村宅基地使用权流转中的投机行为。

集体建设用地使用权流转可考虑实行购买对象、购买区域、购买价格“三放开”的政策,由市场真正主导,明确农民的收益权。增值收益应按照保护农民利益的原则,向农民倾斜。属于农民集体所有的建设用地流转收益应当用于改善公益事业、完善农村基础设施、安置农民等。农民的收益分配可以采取多种方式,比如一次性补偿、直接流转获益等,而且农民的收益应高于集体土地所保留的收益。

进一步完善宅基地管理制度,建议建立有效的利益导向退出机制,改革宅基地使用权流转制度和住房制度。一方面,完善宅基地使用权审批制度,在保护和尊重宅基地使用者合法权益的基础上,通过各种奖励建立有效的宅基地退出机制。建议宅基地的取得在平均分配的原则之上,设定有期限的宅基地使用权,实行无偿取得和有偿使用相结合的制度。严格审批权限和审批程序,强调审批实施过程中的信息公开和程序透明,完善相应的监督与法律责任追究体系。同时,可以采用退宅还耕制度、土地换社保、提供就业培训、廉租房或给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施,或按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或养老生活补助,鼓励农民自愿退出宅基地。

另一方面,建立农村宅基地有偿使用制度和合理的宅基地流转收益分配机制。通过建立宅基地公共基金(主要用于农村公共设施建设)、完善征税系统(包括设立不动产税、土地保有税和土地流转税)等方式让国家、集体土地所有者和宅基地使用者分享土地收益。同时,对流转必须采取最高限额和使用年限的限制,坚持“一户一宅”和用途管制原则。

加强土地督察机构对地方政府履责情况的监管

国家土地督察机构对新农村建设用地监管中地方政府的履责情况应加强监管,寻找现行土地管理政策法规与促进新农村建设的最佳结合点和科学规律,进一步提高地方政府对新农村建设用地的监管水平。

建立新农村建设用地在线备案制度。国家土地督察机构可以地级市和省为单位,结合国土资源综合监管平台建设,开展新农村建设用地在线备案工作。备案的范围包括省、市级出台的新农村建设涉地的规范性文件、新农村建设规划、农用地转用和土地征收审批事项等。实行新农村建设用地专项报告制度,由国家土地督察机构每一年度对省级政府新农村建设土地利用与管理情况进行检查和综合评估,采取相应措施。

将新农村建设土地利用与管理纳入土地督察范围。建立和完善发现机制,保持信访、媒体等信息渠道的畅通,多方面获取相关信息,根据获得的线索选择重点地区开展土地督察巡视和动态巡查。在土地例行督察、巡视和巡查中发现有涉及新农村建设违法违规用地重大问题或带有普遍性、倾向性、苗头性问题的,要开展专项督察。

建立有效的奖惩机制,探索建立切实可行的责任追究机制。明确地方政府主要领导、分管领导和相关部门的责任,通过问责、约谈等方式督促地方政府和相关部门加强新农村建设土地利用和管理。对于新农村建设项目实施好的地方,可以考虑适当增加用地指标和资金扶持,对实施差的地方减少用地指标。

建立专报、通报与公告制度。对督察中发现的涉及新农村建设土地利用与管理的重大问题,及时编报专报素材,向国务院报告。对涉及的重大问题,可以通过联席会议等渠道报请中央巡视工作领导小组办公室指导,或将相关问题提交纪检监察、审计等部门,作为追究党纪政纪责任或进行审计的参考依据。此外,通过发布公告、召开新闻发布会等形式向媒体通报各地新农村建设用地情况,曝光一批重大案件,震慑违法违规用地。

(调研组成员:赵毓芳 赵俊杰 王学新) 

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