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土地征收中关于“公共利益”界定的国际经验

2011-11-30 13:57:29    来源: 中国国土资源报    作者:刘志强 蔡卫华

 实现公共利益是土地征收的基本前提和落脚点。我国当前土地征收制度中,既缺少对公共利益的一般规定,又缺少个案中进行认定的相关机制,导致土地征收范围过于宽泛,背离了征地制度的初衷。本文梳理了一些国家(地区)土地征收中有关公共利益的相关规定,在此基础上建议建立列举与概括相结合、实体规定与程序规定相协调的土地征收公共利益界定模式。

一些国家(地区)土地征收中关于公共利益的界定

美国。美国有关土地征收的成文法,可分为联邦法律和州法律两个层次。在联邦层次上,美国《宪法》第五修正案规定,没有公正补偿,任何私人财产不得被征收为公共使用。在州层次上,州宪法和州制定的有关法案也都对公共利益作出了规定。州宪法的规定一般较为抽象,基本上是对联邦宪法的重申。州颁布的土地征收法案,对土地征收制度进行了细化。例如伊利诺伊州《土地征用法案》规定了伊利诺伊州商业委员会在公共利益界定中的作用,强调了征收必须用于公共利益,并且应当有必要性,征收须经过《公共设施法》、《电话公司法》、《电力供应法》等法律的授权。城市新建需要进行土地征收时,征收机关必须对征收的公用目的、必要性、征收对象所处地区的性质进行证明。被征收人对于征收决定有异议时,可以向法院提起诉讼。

对于公共使用,美国法院通过判例对其内涵进行了具体化,大致可分为公共利益等同于公共所有、公共利益等同于由公众使用、公共利益的目的化三个阶段。随着社会经济的发展,法院对于公共利益的解释逐渐脱离了公共所有和公共使用的限制,征收只要是为了公共利益的目的即可,即使某些私人因此获利巨大,也不影响公共利益的界定。1984年“夏威夷房屋管理局诉米德基夫”案中,美国联邦最高法院认为“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”,法院就应当判决征收符合公共利益的目的。2005年“凯露诉纽伦敦市”案中,联邦最高法院坚持了这种宽松的认定标准。这种宽松的公共利益判定标准,主要是考虑到当时征收权大多由议会直接行使,议会代表了多数人民的意志,司法机关没有必要进行过多干预。同时,公正的补偿也对征收权的滥用形成了一定约束。但是,随着征收权更多地被授权行政机关行使,法院的审查也会随之更加严格。

日本。日本对于征收公共利益界定的法律主要是《宪法》、《土地基本法》和《土地征收法》。《宪法》规定,个人所有的不动产可以为了公共用途而被取得,同时获得公平补偿。《土地基本法》中也有类似的原则规定。《土地征收法》对公共利益的范围进行了十分详细地列举,主要包括建设道路、水利建设、防止地质灾害等共计35项内容。《土地征收法》第三章专门规定了“公益事业的认定”。征用土地者必须根据情况向建设大臣,或者都道府县知申请事业认定。申请书中需要对兴建事业符合公共利益的理由进行阐述。征收申请文件要向公众公开。认定人作出决定时,根据情况可以向土地管理者和专业有经验的人征求意见,必要时还要举行听证会。在申请书公开查阅期间,利益关系人也可以向认定人提出意见。

澳大利亚。澳大利亚联邦宪法中并没有规定土地征收和公共利益。该《宪法》第五十一条中仅规定,国会有权力通过制定法律的方式,按照公平的程序为任何目的取得州或个人的财产。这实质上是通过立法程序加强对征收权力的控制,强调征收行为需要有法律依据。新南威尔士州颁布的《土地征收(公平补偿)法案1991》在序言概念解释部分对公共利益进行了界定。规定“公共目的,是指根据本法的规定,可以以强制手段取得土地的任何目的”,以及“根据本法案的目的,在以下情况下,被授权的机关可以以强制手段取得土地:法律赋予机关以强制手段取得土地的权力;根据《公共工程法案1912》,土地应被机关收回或占用,或者机关被宣布为与前述土地收回或占用有关的建造机关。《公共工程法案1912》则对公共工程作出了较为详细的列举。

我国香港地区。我国香港地区关于征收的规定主要有《香港特别行政区基本法》、《收回土地条例》、《土地征用(管有业权)条例》等。《收回土地条例》和《土地征用(管有业权)条例》都对土地征收有公共利益的要求。《收回土地条例》第二条规定,“收回作公共用途”包括:收回卫生情况欠佳的物业,以确使经改善的住宅或建筑物得以在其上建造,或确使该物业的卫生情况得以改善;及收回其上有任何建筑物的任何土地,该建筑物由于接近或连接任何其他建筑物,以致严重干扰空气流通,或在其他方面造成或导致该等其他建筑物的状况不适合人居住或危害或损害健康;及为与官方的海军、陆军或空军(包括香港各志愿部队)有关的任何用途而作出的收回;及为行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途而作出的收回,不论该用途是否与以上的任何用途同类。虽然行政长官和行政会议对公共利益的认定有较大的自由裁量权,但是这种权力受到司法机关的约束。

我国台湾地区。我国台湾地区关于土地征收的规定主要是《土地法》和《土地征收条例》。《土地征收条例》第三条详细列举了公益事业的范围。同时,为保证征收最大限度地符合公共利益,一方面,行政当局尽量减少征收,先由需用土地人和土地所有人进行协商,协商未果时才启动征收程序;另一方面,在主管机关对需用土地人目的事业进行许可时,要举行公听会听取土地所有权人和利害关系人的意见。征收结束后,如果用地人没有按照原征收计划利用土地,原土地所有人可以申请照原征收补偿价额收回其土地,从而形成对用地人的事后监督。

公共利益相关规定的特点

法律规定具有层次性。在纵向上,普遍从宪法、土地基本法、土地征收法三个层次对公共利益进行了规定。宪法对公共利益进行了原则表述,专门的土地征收法对公共利益的内涵进行了列举和概括。在横向上,注意土地征收法与其他道路、河运、公共事业等有关法律的衔接,借助其他特别法的规定实现公共利益的具体化。

公共利益的内涵具有差异性。以上国家(地区)都对征收的公共利益进行了不同层次的概括、列举和说明,但都缺乏明确的定义,列举内容也不完全相同。作为判例法国家,美国法院对于公共利益判断的不确定性尤为明显,但这种个案中判断的方式也实现了公共利益的开放性和发展性。

注重程序机制在界定公共利益中的作用。通过严格审查程序实现了抽象公共利益的具体化。主要体现在:征收决定的作出需要立法机关的授权或者行政机关审批,并且设置了相应的听证程序。征收过程中,征收机关要对征收的公益性和必要性进行解释和说明,利害关系人可以通过司法途径对征收的公益性提出质疑。在征收结束后,为防止公共利益的落空,设有原土地所有权人的赎回机制,形成事后监督。

我国土地征收中公共利益的借鉴

加强法律法规体系建设,实现法制协调统一。我国《宪法》和《土地管理法》都对征收的公共利益进行了规定,但是尚未出台专门规制征收的法律和行政法规。关于征收的规定较为分散,效力层次较低。建议在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基础上,研究和出台城乡统一、房地统一的专门的土地征收法律,以此实现不动产征收规范的系统化,提升征收规范的效力层次。此外,在制定征地立法的过程中,还要处理好专门的征地立法与其他立法的协调关系,增加指引性条款,实现法律的有效衔接。

通过列举加概括的方式,对公共利益进行界定。建议对一些较为认同的公益事业进行列举的情况下,对公共利益进行一般概括。《信托法》、《公益事业捐赠法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规都有对公共利益的列举,建议土地征收立法时,可以在这些法律法规的基础上,对公共利益的外延予以明确,最后用一般条款予以概括总结。

通过法律解释等方式,保持公共利益界定的操作性。针对实践中出现的共性明显的征收案件,进行适时总结和梳理,通过立法解释、司法解释、公告典型案例等方式,及时对公共利益的内涵予以归纳,增加法律的可操作性。

构建程序机制,强化公共利益的个案认定。公共利益的抽象性可以通过相关的程序进行具体化。作为民意代表的各级人民代表大会应在公共利益的界定中发挥主导作用,同时强化司法机关的作用,避免政府在公共利益界定上的专断。政府在征收中要坚持公开透明、群众参与的原则。在作出征收决定前应对征收行为的公益性和必要性进行阐释和公示,并举行听证会征求利害关系人的意见,将抽象的公共利益与具体的人民群众的切实利益相结合。加强司法机关对行政征收决定的审查,通过具体案件的审理形成对政府征收权的监督。

完善征地补偿规定,保护被征地人合法利益。公共利益与合理补偿是相辅相成的。从我国实践来看,征地补偿不合理往往是产生征地纠纷的直接原因,对公共利益的异议更多的是为了防止受到不公平的经济对待而采取的一种保护手段。公共利益的不确定性难以避免,即使确属公共利益也只能是保证大多数人的利益,全体人员的利益难以兼顾。因此,在当前城镇化进程加快时期,建议在补偿机制方面加大改革力度,从而减少公共利益的不确定性给被征收人所带来的损害。

(作者单位:中国土地矿产法律事务中心) 

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